El concepto de competencia como criterio delimitador del ámbito material de los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo

• Author: Miquel Palomares Amat
• Profession: Profesor titular de Derecho Internacional. Universidad de Barcelona

SEGUNDA PARTE: LOS ACTOS DE LOS REPRESENTANTES DE LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS EN EL SENO DEL CONSEJO EN EL MARCO DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO

I. El concepto de competencia como criterio delimitador del ámbito material de los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del consejo

1. El ámbito material de los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo: la afectación a las competencias estatales y a los objetivos comunitarios

El recurso a los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo, como acto jurídico adoptado al margen del sistema institucionalizado y de las categorías normativas comunitarias previstas en los Tratados constitutivos, se justifica por la necesidad de actuar en ámbitos cuya complejidad multidimensional conlleva la afectación, fundamentalmente, a las competencias estatales pero también, en cierta medida, a las competencias de las Comunidades Europeas, y en especial, a sus objetivos. Derivado de ello, los poderes de las instituciones comunitarias son insuficientes¹.

Un primer ámbito propio de estos actos serían aquellas materias en las que los Estados Miembros no han atribuido ninguna competencia a las Comunidades Europeas y, por ello, pueden ejercer dichas competencias, si lo creen conveniente, de una forma colectiva en el seno del Consejo². La adopción de tales actos en el seno del Consejo de la Unión Europea se explicaría por la relación del ámbito de dichos actos con las competencias comunitarias y con los objetivos de los Tratados³. KOVAR, desde esta perspectiva, señala que los Estados Miembros deben ejercer sus competencias respetando las comunitarias y contribuyendo a la realización de los objetivos comunitarios⁴. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas se ha referido a tal obligación⁵.

La vinculación a los objetivos comunitarios, remarcada por la doctrina⁶, se refleja claramente cuando dichos actos ejercen una función de ejecución de los Tratados Constitutivos o de concertación transitoria. En el caso de que tales decisiones desarrollen una función de iniciativa, ésta sólo será compatible con los Tratados en la medida en que se sitúe como una prolongación expansiva de los objetivos de aquellos. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas se ha referido al vínculo que une las Convenciones, concluidas a partir del artículo 293 del TCE⁷, al TCE. Tal razonamiento puede aplicarse de forma análoga a los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo.

Del artículo 10 del TCE se deduce una obligación de abstención de toda medida nacional susceptible de poner en peligro la realización de los Tratados y supone, en su perspectiva funcional, la prohibición de afectar las funciones del sistema comunitario, entendido en un sentido amplio⁸. Es por ello, que podría considerarse que la noción de interés común o general de las Comunidades Europeas se erige como un límite a la actuación colectiva de los Estados a través de instrumentos como los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha señalado, en varias ocasiones, que los Estados miembros deben asegurar, de forma eficaz, la defensa del interés global o común de las Comunidades Europeas⁹. La previsión del artículo 10 del TUE refleja, en opinión de PESCATORE¹⁰, que los autores de los Tratados preveyeron que la aplicación de los Tratados podría requerir medidas de los Estados miembros y no sólo de las instituciones comunitarias. Estos actos serían la concreción jurídica de esta obligación general del artículo 10 del TCE.

Una posible afectación negativa al interés general comunitario, interpretado de esta forma, podría llevar al incumplimiento de la obligación general de lealtad, prevista de forma general en el artículo 10 del TCE. Este principio de cooperación de buena fe de los Estados con la Organización –incluyendo tanto la cooperación desde una perspectiva jurídica como institucional como la abstención del Estado Miembro del ejercicio de las competencias de la Organización– ha sido considerado, desde la perspectiva del Derecho de las Organizaciones internacionales, como un principio rector del ejercicio de sus competencias¹¹.

Como consecuencia de tales razonamientos, los Estados miembros de las Comunidades Europeas estarían obligados a actuar en defensa, no sólo de sus intereses particulares sino del interés común comunitario. Desde esta perspectiva, JACOTGUILLARMOD ha señalado que la vía intergubernamental sólo puede tener un efecto positivo si se sitúa más allá del núcleo duro del Derecho comunitario, esto es, del Derecho originario y del Derecho derivado¹². En caso contrario, tal procedimiento deviene "limitador" para los objetivos comunitarios en la medida en que puede generar abusos, por cuanto supone una violación de una regla específica de los Tratados constitutivos y, desde una perspectiva más general, de su sistema jurídico.

En todo caso, el recurso a instrumentos convencionales en el marco del ordenamiento jurídico comunitario debería limitarse a situaciones excepcionales y siempre que los objetivos comunitarios así lo exijan. De lo contrario, se atentaría a dichos fines, que son la razón de ser y fundamento de las competencias de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea. En este marco, el profesor GONZÁLEZ CAMPOS se ha referido, como característica fundamental de las competencias de las Organizaciones internacionales, a la necesidad del ejercicio de tales competencias, en el sentido de que si una Organización deja de ejercer las competencias que le han sido atribuidas estaría atentando contra los fines para los que se creó¹³.

Asimismo, la tendencia hacia la interconexión entre los distintos aspectos económicos, políticos o sociales de las relaciones internacionales plantea la necesidad de un enfoque globalizador e integrador¹⁴. Desde esta perspectiva, el sistema de competencias comunitario, estrictamente compartimentarizado, puede devenir insuficiente para hacer frente a los problemas complejos e interdependientes de la actual Sociedad internacional. Dicha interdependencia material puede plantear que, en ocasiones, sea muy difícil, por no decir imposible, distinguir entre competencias exclusivas y compartidas de los Estados Miembros y de las Comunidades. Esta situación se aprecia, especialmente, en el ámbito de las relaciones exteriores-y más concretamente en la celebración de acuerdos internacionales mixtos- en la medida en que raramente coincide el sistema de competencias comunitario con los ámbitos de discusión en foros internacionales o con los planteados con los interlocutores de las Comunidades Europeas. Desde este punto de vista, el recurso a los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo puede fundamentarse en consideraciones de índole pragmática, en la medida en que el carácter unitario de los problemas a resolver puede afectar a ámbitos materiales de las Comunidades y de sus Estados miembros a la vez¹⁵. En este sentido, parece más adecuado regular dichos ámbitos materiales multidimensionales en el seno del Consejo que fuera de él.

El carácter sectorial e incompleto del ordenamiento jurídico comunitario es consecuencia directa de la dimensión sectorial del proceso de integración. En este marco es inevitable la acción subsidiaria de los Estados en ámbitos donde la actuación comunitaria por sí sola no sería suficiente para conseguir algún objetivo¹⁶. Dado el complejo sistema de competencias comunitario y la interrelación entre los diferentes ámbitos, que se aprecia en las actuales relaciones internacionales, podría...