Funzioni e caratteri dell’EUFOR Ciad/RCA in una situazione di emergenza umanitaria

• Author: Giovanni Cellamare
• Position: Ordinario di Diritto internazionale nell’Università degli studi di Bari
• Pages: 527-538

Il presente lavoro è destinato anche agli Studi in onore di Fausto Pocar.

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@1. Premessa

1. Come è noto, la fine della guerra fredda ha favorito l’evoluzione dei rapporti tra l’Organizzazione delle Nazioni Unite (NU) e le organizzazioni regionali in materia di mantenimento della pace¹; ciò vale in particolare per la gestione di conflitti aventi effetti destabilizzanti per gli Stati interessati, molto spesso caratterizzati da crisi umanitarie con gravi violazioni dei diritti individuali².

Per quanto qui interessa, nel senso indicato vengono in rilievo delle attività, di contenuto variabile (art. 17, par. 2 TUE), organizzate dall’Unione europea (UE) in Asia, in Africa, oltre che in Stati europei diversi da quelli membri³:Page 528 recente manifestazione di tale orientamento è la missione militare in Ciad e nella Repubblica centrafricana (EUFOR Ciad/RCA; di seguito EUFOR), il cui stanziamento per il periodo di un anno è stato deciso e avviato dal Consiglio dell’UE in conformità del mandato contenuto nella risoluzione 1778, adottata dal Consiglio di sicurezza delle NU (CS) il 25 settembre 2007⁴.

In precedenza, quest’ultimo, considerati gli stretti collegamenti esistenti tra la situazione in Sudan e la crisi nel Ciad e nella RCA, aveva prospettato una “presence multidisciplinaire” negli ultimi due Stati⁵. Su queste basi, vista la disponibilità manifestata al riguardo dall’altro Consiglio⁶, il CS ha “approvato” la creazione di una siffatta “presenza” comprensiva della Missione delle NU (MINURCAT) e, a sostegno di questa, di una Forza dell’UE: l’Unione è stata autorizzata ex capitolo VII della Carta a stanziare l’operazione fornita del potere di adottare tutte le misure necessarie, nei limiti delle pertinenti capacità e zone operative, per l’adempimento dei compiti indicati in quella risoluzione (articoli 1, 2 e 6). Si tratta di una missione militare, autosufficiente rispetto alla NATO, con funzioni e caratteristiche analoghe a quelle delle peace-keeping operations robuste o rafforzate istituite dal CS⁷.

Vale la pena di soffermarsi sulle caratteristiche dell’EUFOR, premettendo brevemente i tratti essenziali di dette operazioni.

@2. Cenni sulle caratteristiche delle peace-keeping operations robuste

2. Dalle risoluzioni del CS risulta che le stesse sono autorizzate, ex capitolo VII della Carta, a usare la forza per difesa personale, di altri membri della missione, dei mandati ricevuti e per proteggere i civili in imminente pericolo fisico⁸.

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Quest’ultima precisazione, talvolta, è venuta meno nel corso dell’operazione⁹.

Da quelle stesse risoluzioni risulta altresì che il ricorso all’uso della forza deve essere congruente con le capacità operative ed è delimitato geograficamente¹⁰. Si tratta di operazioni i cui mandati presentano numerosi punti di contatto con quelli delle operazioni multifunzionali create dopo la fine della guerra fredda, distinguendosi dalle stesse in considerazione dell’autorizzazione ora indicata¹¹: restando nell’area geografica che qui interessa, in tal senso, va segnalato il mandato dell’UNAMID in Darfur, così come tracciato nel rapporto di cui si fa menzione nella citata risoluzione 1769 (par. 1)¹².

Orbene, le eventuali caratteristiche coercitive delle forze non ne escludono la riconducibilità alla più ampia esperienza del peace-keeping. Ciò è consentito dalla natura empirica di questa¹³; dalla flessibilità dei compiti attribuiti alle operazioni in funzione delle esigenze del caso concreto. Invero proprio quella natura rende difficile una definizione formale delle operazioni: si noti che tale definizione non figura negli atti del Comitato speciale delle NU sulle operazioni¹⁴.

In altri termini, le peace-keeping o peace-building operations (ancorché) “robuste” non possono confondersi con le vere e proprie azioni di enforcement: l’uso della forza cui le prime possono far ricorso non è volto a imporre una soluzione del conflitto contro la volontà del governo (dei governi) interessato (interessati) o di altre entità, ma è funzionale alla completa attuazione del mandato che ha, quanto meno originariamente, carattere consensuale¹⁵. L’uso della forza, cioè, va inteso alla luce di tale carattere delle operazioni¹⁶.

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@3. Il consenso delle autorità governative del Ciad e della RCA alla “presenza multidimensionale”

3. Nella risoluzione dell’Assemblea generale (AG) 49/57 (“sul rafforzamento della cooperazione tra l’ONU e gli accordi o organismi nel campo del mantenimento della pace”, del 17 febbraio 1995) si legge che “peacekeeping activities undertaken by regional arrangements or agencies should be conducted with the consent of the State in the territory of which such activities are carried out” (preambolo, par. 9)¹⁷.

Quale elemento militare della “presenza multidisciplinare” autorizzata dal CS, l’EUFOR è fornita del consenso delle “autorità” dei due Stati nei cui territori (Ciad dell’est e nord-est della RCA) è dispiegata la Missione¹⁸. Invero, il CS e il SG, per un verso, hanno sollecitato il consenso di dette “autorità” all’operazione; per altro verso, hanno chiesto a tutti gli attori politici di svolgere la propria azione nel rispetto del quadro costituzionale¹⁹. Quest’ultimo riferimento riecheggia la condanna da parte del Consiglio di pace dell’UA di ogni “tentative inacceptable de prise du poivoir par la force, en violation de la Déclaration de Lomé sur les changements anticonstitutionnelles de Gouvernement”²⁰.

Si ha riguardo a un contesto caratterizzato da una intensa attività diplomatica volta a delineare il contenuto della presenza multidimensionale condivisa dai due governi interessati²¹. Del possibile stanziamento di quella presenza erano semplicemente “informati” i gruppi ribelli, i quali prospettavano dubbi sull’imparzialità della stessa. Tali dubbi sono stati ribaditi in occasione delle fasi iniziali del dislocamento dell’EUFOR, coincidente con gli scontri in Ciad tra gruppi ribelli e esercito governativo (gennaio-febbraio 2008)²².

In definitiva, la presenza di cui si tratta gode inizialmente del consenso delle autorità dei governi interessati, non anche di quello di tutti i gruppi ribelli²³.

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Al fine di delineare le caratteristiche dell’EUFOR, appare opportuno concentrare l’attenzione sul contesto nel quale l’operazione risulta inserita nel suo complesso e sul contenuto del mandato della Forza. Su queste basi, ci sembra, è possibile comprendere anzitutto le ragioni della scarsa importanza data al consenso dei gruppi ribelli alla presenza multidimensionale.

@4. Segue: …alla luce del mandato a questa conferito

4. Il conflitto nel Darfur ha determinato un esodo imponente di rifugiati nelle zone confinanti del Ciad e ha consentito a dei gruppi armati di opposizione ciadiani di utilizzare il territorio di quella regione del Sudan come base per attacchi contro le forze governative dello Stato di appartenenza, caratterizzato da una grave crisi politica²⁴; d’altro canto, gruppi armati sudanesi contrari al governo di Khartoum hanno trovato accoglienza nel Ciad dell’est. Onde porre fine a questa situazione di instabilità alle frontiere comuni, il Ciad e il Sudan hanno concluso due accordi per il monitoraggio dei confini interessati all’attività di quei gruppi; tali accordi hanno trovato scarsa applicazione, con un conseguente ulteriore deterioramento nei rapporti tra i due Stati²⁵. In particolare, le vicende di cui si tratta hanno avuto l’effetto di innalzare il livello di violenza nel Ciad, causando sistematiche violazioni dei diritti dell’uomo, in particolare dei fanciulli. Su queste basi si imponeva un rafforzamento degli interventi del governo ciadiano per risolvere la crisi umanitaria nel proprio territorio²⁶.

Il conflitto nel Darfur ha determinato un esodo di rifugiati anche in aree confinanti della RCA (già ospite di un’operazione di peace-keeping regionale); ciò in una situazione di scarsa efficacia delle funzioni di polizia e dell’esercito in quelle aree, epicentro di una emergenza umanitaria con massicce violazioni di diritti fondamentali dell’individuo previsti, come è noto, da norme di diritto internazionale consuetudinario²⁷.

Considerata l’instabilità ai confini tra i tre Stati²⁸, nella citata risoluzione 1706 il CS ha ampliato il mandato della Missione delle NU in Sudan (MINUS), attribuendole il compito di concorrere al miglioramento delle condizioni di sicurezza regionale, “le long des frontières entre le Soudan et le Tchad et entre le Soudan et la République centrafricaine, notamment par la mise en place d’une présence multidisciplinaire”: questa avrebbe dovuto svolgere le proprie funzioni nei “lieux critiques” del Ciad e della RCA – le cui autorità governative avrebbero sostenuto l’operazione²⁹ – e favorire l’applicazione dell’Accordo del 26 maggio 2006, tra il Sudan e il Ciad (par. 9, lett. d).

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Orbene, nella risoluzione 1778, qualificata la situazione alle frontiere di cui si tratta come una minaccia alla pace³⁰, il CS ha approvato la creazione in Ciad e nella RCA della presenza multidimensionale per l’assistenza umanitaria alle popolazioni interessate (par. 1): a questo scopo il Consiglio ha attribuito alla Missione delle NU (MINURCAT), in particolare, compiti di formazione e assistenza della polizia ciadiana³¹, di liaison con questa, l’esercito nazionale, la guardia nazionale nomade, le autorità giudiziarie e penitenziarie, di collegamento con i governi e le operazioni già presenti nell’area cui si ha riguardo, di sostegno ai governi per la tutela dei diritti dell’uomo, della legalità e del sistema giudiziario. Come sappiamo, in senso funzionale allo svolgimento dei compiti indicati e al fine di “contribuer” alla protezione dei civili il CS ha autorizzato la creazione dell’EUFOR (paragrafi 2-6). In altri termini, giusta le determinazioni del Summit di Tripoli³², spetta agli Stati interessati vigilare affinché i propri territori non siano utilizzati per attentare all’altrui sovranità, così dando applicazione, per...