Responsabilità extracontrattuale della Comunità per errata valutazione di una concentrazione da parte della Commissione: il caso MyTravel

• Author: #2-2009
• Position: Ricercatore di Diritto dell’Unione europea nell’Università degli studi di Napoli "Parthenope"
• Pages: 501-512

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@1. Premessa

1. Con sentenza del 6 giugno 2002 il Tribunale di primo grado della Comunità europea annullava una decisione della Commissione che aveva vietato un’operazione di concentrazione tra la società Airtours e la concorrente First Choice, a ragione dell’insufficienza dell’analisi probatoria condotta dalla Commissione¹. Dopo più di 6 anni, il Tribunale si è trovato ancora una volta a decidere su una controversia incorsa tra le stesse parti (anche se nel frattempo Airtours è diventata MyTravel), al fine di stabilire se la valutazione errata della Commissione nel caso Airtours potesse dare luogo ad una responsabilità extracontrattuale della Comunità ai sensi dell’art. 288 del Trattato sulla Comunità europea (TCE)².

Scopo del presente lavoro è richiamare l’attenzione su una delle possibili implicazioni che possono scaturire da decisioni della Commissione annullate dai giudici comunitari. La sentenza Airtours, infatti, ha avuto risvolti pratici di non poca importanza³: primo fra tutti il contributo decisivo da essa fornito nellaPage 502 riforma del regolamento comunitario sulle concentrazioni⁴. Tuttavia, il caso MyTravel fornisce l’occasione di riflettere su un’ulteriore questione ovvero la conseguente legittimazione del ricorrente che abbia ottenuto una sentenza d’annullamento a promuovere un’azione risarcitoria.

@2. La fattispecie in causa

2. Nella citata sentenza del 9 settembre 2008 il Tribunale di primo grado ha dovuto decidere su un ricorso proposto dalla società MyTravel (già Airtours) contro la Commissione sulla base dell’art. 288 TCE. La ricorrente, infatti, chiedeva il riconoscimento dei danni cagionati dalla Comunità europea a seguito della decisione della Commissione con la quale le si impediva l’acquisizione dell’intero capitale della società concorrente First Choice. In particolare, la società invocava il pagamento dei danni subiti nel periodo intercorso tra l’adozione della decisione della Commissione (22 settembre 1999) e la data in cui presumibilmente avrebbe potuto procedere all’operazione di concentrazione (31 ottobre 2002) compresi gli interessi, da calcolare, secondo la ricorrente, nell’8% annuo o altra percentuale fissata dal Tribunale fino alla data della sentenza in questione. La MyTravel rimetteva tuttavia ai giudici comunitari l’esatta quantificazione del danno, da computare sulla base delle risultanze probatorie offerte dalle parti⁵ .

La Commissione, dal suo canto, si opponeva al ricorso sul presupposto che nella fattispecie la propria condotta non era stata tale da integrare un tipo di violazione grave e manifesta e che, pertanto, non sussisteva uno degli elementi necessari per l’accertamento della responsabilità aquiliana della Comunità.

Nella sentenza, il Tribunale ha ricordato che, secondo una giurisprudenza consolidata⁶, la responsabilità aquiliana della Comunità sorge allorquando siPage 503 provi la sussistenza di tre condizioni cumulative e tassative: i) la condotta illegittima di una istituzione; ii) l’esistenza di un danno; iii) la sussistenza di un nesso causale tra danno subito e condotta realizzata. Nel caso in esame i giudici comunitari si sono soffermati in primis sul requisito della condotta illegittima della Commissione e, non avendo riscontrato elementi atti a configurare tale condotta come “sufficientemente grave e manifesta”, non hanno proseguito nell’analisi delle altre condizioni, essendo tutte ugualmente necessarie.

Riprendendo la giurisprudenza comunitaria in materia⁷, il Tribunale ha affermato che il concetto di condotta illecita ai sensi dell’art. 288 TCE – da intendere come violazione sufficientemente qualificata di una norma preordinata a conferire diritti ai singoli – deve essere valutato principalmente sulla base del parametro della discrezionalità attribuita all’istituzione interessata⁸. In altre parole, minore è il potere discrezionale in capo all’istituzione, maggiore sarà la possibilità di accertare la violazione grave e manifesta del diritto comunitario da parte della Comunità. Questo accade, per esempio, ogni qualvolta si debbano applicare disposizioni di tipo meramente procedurale o sostanziale⁹. Diverso è il caso in questione dove l’oggetto della condotta è relativo ad un’attività valutativa della Commissione in materia antitrust che è di certo discrezionale¹⁰, sebbene non immune da qualsiasi vincolo di procedura e/o di merito¹¹. In questo senso il Tribunale ha ritenuto necessario distinguere, da una parte, la condotta posta in essere dalla Commissione nella fase valutativa preliminare e, dall’altra, la condotta avutasi nella fase di valutazione degli impegni proposti durante il procedimento amministrativo¹². Come anticipato, in entrambi i casi non sono state riscontrate violazioni gravi e manifeste tali da consentire il riconoscimento del danno a favore della ricorrente.

Per questi motivi il Tribunale ha respinto in toto il ricorso della società attrice, non rilevando l’esistenza degli elementi necessari a configurare la responsabilità extracontrattuale della Comunità europea ex art. 288 TCE. UnicaPage 504 “consolazione” per la ricorrente è stato il riconoscimento da parte del Tribunale della compensazione delle spese di giudizio¹³.

@3. La responsabilità extracontrattuale della Comunità europea ex art. 288 TCE: cenni generali

3. La responsabilità extracontrattuale nei confronti dei singoli che si reputano lesi da violazioni del diritto comunitario da parte degli organi della Comunità è un tema complesso e delicato¹⁴. La presenza di tale azione fra le varie forme di tutela giurisdizionale fu motivata dalla precisa volontà di creare un sistema complessivamente armonioso, capace di apprestare idonee garanzie non solo agli Stati membri ma anche e soprattutto ai singoli¹⁵. In questo senso è apparso coerente richiedere che le istituzioni comunitarie e i loro agenti fossero chiamati in giudizio dai singoli qualora il loro operato non risultasse conforme agli obblighi sanciti dal Trattato e dagli atti da esso derivati. Nel quadro di un sistema di tutela effettiva è risultata necessaria la previsione di una tutela risarcitoria accanto alle misure di controllo di legittimità degli atti delle istituzioni quali l’azione di annullamento (art. 230 TCE) e l’azione in carenza (art. 232 TCE). La giurisprudenza comunitaria poi, in conformità a quanto si andava affermando rispetto all’azione di responsabilità extracontrattuale degli Stati membri, ha cercato progressivamente di rendere le condizioni per tale azione meno severe rispetto a quanto inizialmente richiesto da una rigorosa interpretazione dell’art. 288 TCE¹⁶. In particolare, tale semplificazione è stata realizzata abbandonando il requisito della violazione di una “norma superiore”¹⁷ e sancendo, definitivamente, l’autonomia di questa azione dal previo esperimento del ricorso per annullamento¹⁸. Tuttavia, tale evoluzione non si è rivelata, almeno da uno studio della prassi più recente¹⁹, tale da facilitare davveroPage 505 l’utilizzo di questo strumento da parte dei singoli. Molti sono i ricorsi attivati sulla base dell’art. 288 TCE, ma certo sono pochi quelli conclusi con esito positivo per i ricorrenti²⁰, a conferma delle persistenti difficoltà nel dimostrare la sussistenza effettiva delle tre condizioni richieste. Non è questa la sede per approfondire le ragioni tecniche che impediscono spesso ai singoli di vedere soddisfatte le loro pretese risarcitorie; questo assunto, tuttavia, non può essere ignorato se ci si appresta ad esaminare un caso, come quello in rassegna, in cui la pretesa responsabilità della Comunità deriva da una decisione della Commissione²¹ e, per di più, in materia di concorrenza. In questo settore la discrezionalità tecnica dalla Commissione è massima²², precludendo quasi a priori qualsiasi possibile domanda risarcitoria delle imprese che, d’altra parte, proprio in questo ambito dovrebbero godere di particolari garanzie giurisdizionali²³.

@4. La discrezionalità della Commissione in materia antitrust

4. Di certo la sentenza MyTravel può aiutare a comprendere se sia corretto definire la Commissione come “organo tecnico” della Comunità preposto al corretto espletamento delle funzioni sostanzialmente di controllo ad essa affidate²⁴. Il caso in questione, infatti, sembra confermare la qualifica della Commissione come organo di regolazione e di controllo dell’assetto concorrenziale dei mercati: sebbene il Tribunale riconosca (e non potrebbe essere altrimenti, data la sentenza che ha constatato l’illiceità della decisione) che la condotta della Commissione sia stata illegittima, lo stesso non ha ritenuto che la violazione fosse grave e manifesta. Per qualificarsi come tale, infatti, il compor-Page 506tamento dell’istituzione deve essere connotato da una serie di circostanze che effettivamente facciano emergere i caratteri sopra menzionati. Si pensi non solo alla discrezionalità, ma altresì alla complessità delle norme da applicare, nonché alla esistenza di svariati elementi esterni che possono indurre in errore, a prescindere da una reale “colpa” dell’autore. Pertanto nello scrutinio dell’attività della Commissione, specie in materia di concorrenza, l’affermazione della responsabilità aquiliana appare possibile, per lo più, nel caso di errori non di merito, bensì di procedura. In quest’ultimo caso eventuali inadempienze della Commissione – ancorché in materia di concorrenza – non sono generalmente giustificabili, poiché in presenza di chiare norme procedurali l’istituzione non deve fare altro che conformarvisi.

Non a caso lo stesso Tribunale – proprio in materia di concentrazioni – nella sentenza Schneider Electric²⁵ è giunto al riconoscimento della pretesa risarcitoria dei ricorrenti, sebbene solo parzialmente ed entro limiti ben definiti²⁶. In questa sentenza, tra le considerazioni preliminari, il Tribunale ha ricordato che sussiste il diritto al risarcimento del danno qualora il comportamento dell’istituzione interessata sia manifestamente contrario al diritto e...