L'Unione europea e la condizionalità democratica nelle relazioni con i Paesi dei Balcani occidentali

• Author: Lara Appicciafuoco
• Position: Dottore di ricerca in "Organizzazione internazionale" dell'Università degli studi di Teramo
• Pages: 492-507

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@1. Premessa

1. L'Unione europea, che dagli anni '90 del secolo scorso è stabilmente impegnata a sostenere la pacificazione e la stabilizzazione dei Balcani occidentali, svolge un ruolo fondamentale nel processo di transizione politica ed economica dei Paesi di tale regione. La capacità dell'Unione europea di influenzare, e in un certo senso determinare, l'andamento di tale processo è riconducibile sia al suo imponente intervento di assistenza finanziaria per lo sviluppo di tali Paesi, sia alla sua capacità di attrazione politica connessa alla prospettiva della progressiva integrazione e possibile futura adesione degli stessi all'Unione.

Il sistema di relazioni instaurate con i Paesi dei Balcani occidentali costituisce un esempio emblematico dell'attitudine dell'Unione europea a guidare i processi di riforma politicoistituzionale di Stati terzi (essenzialmente Paesi in via di sviluppo, economie in transizione, democrazie emergenti) attraverso la promozione di riforme giuridiche, istituzionali ed economiche miranti al consolidamento di sistemi di governo democratici e di sistemi economici informati ai principi del libero mercato.

È ben noto che, a tale scopo, l'Unione ricorre all'applicazione del principio di condizionalità democratica. Con tale strumento, regolarmente impiegato nelle relazioni esterne economiche e politiche, l'Unione vincola i propri rapporti commerciali, l'assistenza finanziaria, la cooperazione per lo sviluppo, i rapporti di associazione, nonché le prospettive di adesione, al rispetto dei principi democratici, dello stato di diritto, dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, come pure all'adeguamento ai principi dell'economia di mercato e al sostanziale allineamento agli standard normativi europei.

La strategia politica di avvicinamento dell'Unione europea ai Balcani occidentali è stata scandita in tutte le sue fasi dalla rigorosa applicazione del principio di condizionalità democratica. Lo sviluppo e l'approfondimento di relazioni politiche ed economiche privilegiate con i Paesi di tale regione, infatti, dipende essenzialmente dai progressi compiuti da detti Paesi nel soddisfacimento delle condizioni richieste dall'Unione. Inoltre, il principio di condizionalità democratica costituisce attualmente un elemento imprescindibile e determina l'andamento di una strategia politica che potrebbe essere considerata - seppure in senso lato, stante l'incertezza che ancora permane in relazione alla possibilità della futura membership dei Paesi dei Balcani occidentali - un processo di "pre-adesione" nell'ambito del quale agli Stati balcanici candidati e potenziali candidati all'adesione è richiesto non solo il rispetto dei criteri definiti dal TUE, ma anche il soddisfacimento di tutte le condizioni previste nel quadro del Processo di stabilizzazione e associazione.

Il presente lavoro si prefigge di illustrare sinteticamente le modalità e gli strumenti applicativi del principio di condizionalità democratica nelle relazioni tra l'Unione europea e i Paesi dei Balcani occidentali. A tal fine, sembra opportuno ripercorrere almeno brevemente le varie fasi di tali relazioni. Nel prosieguo, si analizzerà più specificamente l'applicazione

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di detto principio nel contesto del Processo di stabilizzazione e associazione, privilegiando il richiamo agli aspetti più rilevanti della prassi più recente.

@2. Il principio di condizionalità democratica nelle relazioni dell'Unione europea con i Paesi dei Balcani occidentali

2. Il principio di condizionalità democratica è stato progressivamente formalizzato e pressoché sistematicamente applicato nel contesto delle relazioni esterne dell'Unione europea, fino ad affermarsi - soprattutto a partire dagli anni '90 del secolo scorso - come elemento imprescindibile sia della politica comunitaria di cooperazione per lo sviluppo, sia della politica di allargamento.

Come noto, negli strumenti della politica comunitaria di cooperazione per lo sviluppo - sia di carattere convenzionale (tra i quali, in particolare, gli accordi commerciali, di cooperazione, di associazione con Stati terzi), sia di carattere unilaterale (tra i quali, il sistema di preferenze generalizzate e i programmi di cooperazione tecnica, economica e finanziaria) - il principio di condizionalità democratica è applicato mediante l'inserimento di clausole in materia di diritti umani e democrazia. Tali clausole stabiliscono, essenzialmente, che la violazione dei principi democratici, dello stato di diritto e del rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali può comportare l'adozione di "misure appropriate" e finanche la sospensione, a seconda dei casi, dell'accordo, dell'assistenza finanziaria o delle preferenze commerciali.

È altrettanto noto che l'applicazione del principio di condizionalità ha caratterizzato da sempre la politica di allargamento della Comunità e dell'Unione. In tale ambito, il principio di condizionalità, inizialmente applicato in modo implicito - come testimoniato dalla prassi relativa ai processi di allargamento che hanno riguardato la Grecia, la Spagna e il Portogallo, ammessi nella Comunità solo dopo il ripristino di sistemi di governo democratici - è stato successivamente applicato in modo esplicito a partire dalla formulazione dei criteri di Copenhagen nel 1993. Da allora, tali criteri - con i quali furono definite le condizioni politiche, economiche e giuridiche che i Paesi dell'Europa centro-orientale avrebbero dovuto adempiere per divenire membri dell'UE¹ - costituiscono il punto di riferimento essenziale della politica di allargamento dell'UE², integrando di fatto le condizioni per l'adesione sancite dal TUE³.

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Con riferimento ai Paesi dei Balcani occidentali⁴, l'applicazione del principio di condizionalità democratica si presenta particolarmente incisiva poiché si inscrive in un complesso sistema di relazioni collegate ad entrambi i contesti richiamati: quello della cooperazione per lo sviluppo e quello della strategia, peraltro ancora non compiutamente definita, di allargamento.

D'altra parte, sembra opportuno ricordare che l'applicazione del principio di condizionalità democratica costituisce un elemento peculiare e di coerente continuità nelle relazioni tra l'Unione e i Paesi dei Balcani occidentali. Invero, nell'ambito di queste ultime, esso ha trovato espressione già prima dell'avvio delle iniziative volte alla stabilizzazione e integrazione di tali Paesi⁵ e dell'apertura della prospettiva più ampia della loro possibile futura adesione. Nei confronti di detti Paesi, infatti, il principio di condizionalità democratica trova la sua prima significativa applicazione già nella prassi comunitaria in materia di riconoscimento degli Stati sorti dalla dissoluzione della Iugoslavia. Con la "Dichiarazione sulla Iugoslavia" del 1991⁶, il riconoscimento delle Repubbliche iugoslave quali Stati indipendenti fu formalmente subordinato al soddisfacimento dei criteri politici precisati nelle "Linee-guida sul riconoscimento dei nuovi Stati nell'Europa orientale e nell'Unione Sovietica"⁷. In base a tali criteri, per ottenere il riconoscimento da parte della Comunità e dei suoi Stati membri, i nuovi Stati non solo avrebbero dovuto costituirsi su base democratica e impegnarsi nel processo di pace, ma avrebbero dovuto anche rispettare le disposizioni della Carta delle Nazioni Unite, dell'Atto finale di Helsinki e della Carta di Parigi, soprattutto in materia di stato di diritto, democrazia e diritti umani, tutelare i diritti delle minoranze, osservare la regola dell'inviolabilità delle frontiere, accettare gli obblighi in materia di disarmo e non proliferazione nucleare e impegnarsi a risolvere mediante accordo tutte le controversie regionali e le questioni inerenti alla successione degli Stati⁸.

Successivamente, la disciplina relativa all'applicazione del principio di condizionalità democratica nei confronti dei Paesi dei Balcani occidentali è stata ulteriormente specificata. In primo luogo, con le "Linee-guida relative alle relazioni con la ex Iugoslavia" adottate dal

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Consiglio nel 1995⁹ si stabiliva che l'assistenza per la ricostruzione e lo stabilimento delle future relazioni con i Paesi della regione sarebbe stata complessivamente subordinata a condizioni di carattere politico ed economico, in particolare al rispetto degli accordi di pace, alla tutela dei diritti umani e delle minoranze, alla promozione dei principi democratici e dell'economia di mercato. In seguito, in merito a tale materia, il Consiglio ha adottato nel 1997 le "Conclusioni relative al principio di condizionalità nello sviluppo delle relazioni dell'Unione europea con taluni Paesi dell'Europa sud-orientale"¹⁰. Tali conclusioni prevedono un'applicazione graduale della condizionalità in base alla quale quest'ultima è tanto più dettagliata e onerosa quanto più intense sono le forme di cooperazione cui è connessa. Più specificamente, il rispetto di alcune condizioni essenziali permette di accedere alle preferenze commerciali, mentre per usufruire dei programmi di assistenza finanziaria e stabilire relazioni contrattuali con la Comunità è necessario il soddisfacimento di ulteriori e più specifiche condizioni. Le conclusioni del 1997 non solo definiscono un piano per l'applicazione della condizionalità con riferimento ai diversi livelli di relazioni e cooperazione con l'UE - precisando sia le condizioni generali richieste a tutti i Paesi dei Balcani occidentali, sia quelle specifiche previste per la Croazia, la Bosnia-Erzegovina e la Repubblica federale di Iugoslavia - ma specificano anche gli elementi in base ai quali è condotto l'esame della conformità ai criteri di condizionalit๹. Tali parametri di valutazione sono esplicitati in relazione a quattro ambiti: i principi democratici¹², i diritti dell'uomo e lo stato di diritto¹³, il rispetto e la protezione delle minoranze¹⁴, le riforme economiche per l'introduzione di un sistema di economia di mercato¹⁵.

Le...