El derecho a la protección internacional en España: hacia una necesaria reforma legal

• Author: Jorge Agustín Viguri Cordero
• Position: Investigador posdoctoral de Derecho constitucional de la Universitat Jaume I (UJI)
• Pages: 67-98

Revista Española de Derecho Europeo

Núm. 77 | Enero – Marzo 2021

pp. 67-98

Madrid, 2021

DOI:10.37417/num77_2021_536

© Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales

© Jorge Agustín Viguri Cordero

ISSN: 2695-7191

Recibido: 12/01/2021 | Aceptado: 08/04/2021

EL DERECHO A LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL

EN ESPAÑA: HACIA UNA NECESARIA REFORMA LEGAL

THE RIGHT TO INTERNATIONAL PROTECTION IN SPAIN:

TOWARDS A NECESSARY LEGAL REFORM

Jorge Agustín Viguri Cordero*

RESUMEN: El presente artículo tiene por objeto facilitar el trabajo de adaptación del

ordenamiento jurídico español relativo al derecho a la protección internacional

(asilo y protección subsidiaria) a las normas comunitarias que están actualmente

en proceso de discusión y que conformarán la futura tercera fase del Sistema

Europeo Común de asilo. Una serie de instrumentos jurídicos que dotarán a los

ordenamientos jurídicos nacionales de un alto nivel de uniformidad y coherencia,

principalmente, en virtud de la apuesta decidida por transformar las directivas de

procedimientos y de reconocimiento en reglamentos comunitarios.

Para dicho estudio, con la excepción del Sistema de Dublín, se analizan las pro-

puestas de la Comisión de los años 2016 y 2020 y se indican aquellas novedades

más destacables que debería prever la futura Ley española de Asilo y de la Protec-

ción Subsidiaria y su Reglamento de desarrollo.

PALABRAS CLAVE: SECA; asilo; procedimientos; acogida; reconocimiento.

* Investigador posdoctoral de Derecho constitucional de la Universitat Jaume I

(UJI). Correo-e: jviguri@uji.es. ORCID ID: 0000-0001-6994-7057.

El presente trabajo se ha elaborado en el marco de los proyectos de investigación

financiados por el Ministerio de Ciencia e Innovación [RTI2018-095367-B-I00] y de la

Conselleria de Innovación, Universidades, Ciencia e Innovación Digital de la Genera-

litat Valenciana [AICO/2019/205].

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ABSTRACT: The purpose of this article is to facilitate the work of adapting the Spa-

nish legal system regarding the right to international protection (asylum and sub-

sidiary protection) to the Community rules that are currently under discussion

and will constitute the forthcoming third phase of the Common European As-

ylum System. This legal apparatus will provide national legal systems with a high

level of coherence and consistency, particularly, due to the firm commitment to

transform the Asylum Procedures and Qualification directives into community

regulations.

For this study, we analyse the different proposals launched by the Commission

in 2016 and 2020 with the exception of the Dublin system in order to identify the

most notable novelties that the future Spanish Asylum and Subsidiary Protection

Law and its Development Regulation should foresee.

KEYWORDS: CEAS; asylum; procedures; reception; qualification.

SUMARIO: 1. PLANTEAMIENTO GENERAL.—2. EL ACOMODO DE LA LEY DE

ASILO Y DE LA PROTECCIÓN SUBSIDIARIA ESPAÑOLA A LAS PROPUESTAS

DE REFORMA DEL SECA DE LA COMISIÓN DEL AÑO 2020: 2.1. En relación

con los procedimientos de la protección internacional. 2.2. En relación con el

reconocimiento del estatuto de refugiado y de beneficiario de la protección sub-

sidiaria y su cese. 2.3. En relación con las condiciones de acogida.—3. LA NE-

CESARIA APROBACIÓN DE UN REGLAMENTO DE DESARROLLO DE UNA

REFORMADA LEY DE ASILO Y DE LA PROTECCIÓN SUBSIDIARIA EN ESPAÑA.—

REFLEXIONES CONCLUSIVAS.—FUENTES CITADAS.

1. PLANTEAMIENTO GENERAL

Transcurridas dos décadas desde los fructíferos resultados cosechados de

las conclusiones de Tampere, y tras el funcionamiento del Sistema Europeo

Común de Asilo (SECA) durante dos generaciones —la primera entre 2004 y

2005 y la segunda vigente entre 2011 y 2013—, lo cierto es que no ha podi-

do alcanzarse un alto nivel de armonización de las prácticas nacionales en

materia de asilo. 1 A la falta de solidaridad y al reparto equitativo de respon-

1 Recordemos que uno de los principales objetivos del Consejo de Tampere fue

“lograr una Unión Europea abierta y segura, plenamente comprometida con las obli-

gaciones que emanan de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugia-

dos y otros instrumentos pertinentes en materia de derechos humanos, y capaz de

responder de forma solidaria a necesidades humanitarias. También debe desarrollar-

se un planteamiento común que garantice la integración en nuestras sociedades a los

nacionales de terceros países que residen legalmente en la Unión”. Consejo Europeo

de Tampere, Conclusiones de la Presidencia, 15 y 16 de octubre de 1999. Ahora bien,

aunque la armonización de los sistemas nacionales de asilo a través de las normas que

conforman el SECA en sus distintas fases han ido progresivamente aproximándose

hacia tal fin, la armonización quasi plena se espera alcanzar (con la excepción de las

condiciones específicas de acogida) en la futura tercera fase del SECA objeto de estu-

dio en el presente trabajo.

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sabilidades se le han adicionado otras trabas estructurales como la escasa

confianza mutua entre Estados.

Pero sin duda, han sido las crisis migratorias que lleva experimentando la

Unión Europea (UE) desde el año 2015 las que sitúan a los flujos migratorios

a gran escala como una ineludible realidad estructural tanto en las fronte-

ras exteriores europeas como interiores, especialmente, en aquellos Estados

miembros (EEMM) vulnerables geográficamente como Grecia, Italia o Es-

paña 2. Tan es así, que como respuesta a estas crisis, fueron adoptadas dis-

tintas medidas con miras a estabilizar esta situación, tales como el impulso

de acuerdos de cooperación con terceros países de origen y de tránsito, los

mecanismos de reubicación temporal desde Italia y Grecia a otros EEMM o

los relativos al marco de reasentamiento de la UE desde terceros países, entre

otros.

A nivel institucional, al calor de tales crisis, la Agencia Europea de la

Guardia de Fronteras y Costas (FRONTEX), pilar en los esfuerzos de la UE

para salvaguardar el espacio de libertad, seguridad y justicia, vio reforzado

su mandato en dos ocasiones desde su creación en el año 2005 con objeto

de impulsar las obligaciones inherentes del SECA 3. Por su parte, la Oficina

Europea de Apoyo al Asilo (EASO) establecida en el año 2010 fue creada

para facilitar una cooperación práctica en asuntos relacionados con el asilo

de aquellos EEMM que se enfrentaban a graves problemas en sus sistemas

nacionales de asilo, como fue el caso de Italia y Grecia. Su Propuesta de

Reglamento pretende transformar esta Oficina en una verdadera Agencia de

Asilo de la Unión Europea que facilite el buen funcionamiento del SECA, ga-

rantizando de este modo la convergencia en la evaluación de las solicitudes

de protección internacional en toda la UE y prestando asistencia operativa y

técnica a los EEMM 4.

Ahora bien, el verdadero punto de inflexión se produjo en el año 2016,

cuando la Comisión propuso la reforma holística del SECA 5, lo que eviden-

2 Para un análisis sobre las pasadas crisis migratorias y de asilo en Europa, remi-

timos a: Faggiani (2020); Porras Ramírez (2017); García Mahamut (2016); Del Valle

Gálvez (2016); Cano Linares (2016); González Enríquez (2015).

3 Esta agencia fue reformada en los años 2016 y 2019 –consecutivamente– para

ampliar su ámbito competencial. Reglamento (UE) núm. 2019/1896 del Parlamento

Europeo y del Consejo de 13 de noviembre de 2019 sobre la Guardia Europea de

Fronteras y Costas y por el que se derogan los Reglamentos (UE) núm. 1052/2013 y

(UE) 2016/1624.

4 Reglamento (UE) núm. 439/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de

19 de mayo de 2010, por el que se crea una Oficina Europea de Apoyo al Asilo. OJ L

132, 29.5.2010, p. 11–28. Por su parte, cabe poner de manifiesto que la Agencia de Asilo

de la UE sustituirá a la actual EASO. Propuesta de Reglamento del Parlamento Euro-

peo y del Consejo relativo a la Agencia de Asilo de la Unión Europea y por el que se

deroga el Reglamento (UE) núm. 439/2010. COM/2016/0271 final - 2016/0131 (COD).

5 Comisión Europea, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al

Consejo “Hacia una reforma del Sistema Europeo Común de Asilo y una mejora de las