Derechos frente a la Unión, derechos frente a los estados miembros: el artículo 51 de la Carta

• Author: Paloma Biglino Campos
• Profession: Catedrática de Derecho Constitucional; Universidad de Valladolid

1. EL CONTEXTO DEL ARTÍCULO 51: LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y LA ESTRUCTURA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

   Es casi un lugar común afirmar que, en casi todos los ordenamientos federales (como Estados Unidos o Canadá), la elaboración de una declaración de derechos en el plano federal ha actuado como un elemento centralizador del poder.

   Durante los trabajos de la Convención que elaboró la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y de la que está trabajando sobre el futuro de Europa, esta experiencia ha estado siempre presente. Preocupa la influencia que la Carta puede tener en el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, en caso de que esa declaración adquiera eficacia jurídica¹.

   La desconfianza de los Estados miembros se apoya en razones de peso, porque está motivada por asuntos de tanto calado como son la naturaleza de los derechos fundamentales o la manera en que actúa, dentro de la Unión, el principio de competencia. Ambos asuntos requieren, pues, una breve referencia.

   1.1. Las competencias de la Unión

   La distribución de poderes entre los Estados miembros y la Comunidad parte de una regla básica que ha sido analizada en varias ocasiones. En principio, la Comunidad posee poderes tasados, por lo que suelen definirse como competencias de atribución. Frente a ello, los Estados conservan un poder general, equiparable al police power de que disponen los Estados miembros en la Federación norteamericana y son titulares de todas las atribuciones que no han sido expresamente cedidas a la Unión. En virtud de este modelo, la Unión y los Estados miembros se encuentran en una diferente situación frente al orden jurídico comunitario. Mientras que la Unión puede hacer sólo lo que los Tratados permiten, los Estados pueden hacer todo lo que los Tratados no prohiben.

   El hecho de que los poderes de la Unión sean limitados no significa, sin embargo, que sean débiles. La forma genérica en que se han recogido algunos de sus títulos competenciales y el juego, en favor de la Comunidad, de cláusulas generales, (como es, por ejemplo, la de poderes implícitos del artículo 308) refuerzan la posición de la Unión. Al final, sus competencias llegan a ser tan amplias que es difícil encontrar casos en que el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea haya determinado la existencia de un exceso de poder².

   Pero, y esto es característico de la Unión Europea, el reconocimiento de poder normativo a las instituciones comunitarias no desapodera a los Estados miembros de una facultad parecida sobre la misma parcela de la realidad. Sólo existen algunas materias sobre las cuales la Comunidad posee competencia exclusiva, que excluya toda intervención de los Estados miembros³. En la mayoría de las ocasiones estamos ante competencias compartidas. En estas parcelas de la realidad, tanto los Estados miembros como la Comunidad pueden legislar, si bien, cuando ésta última lo hace, sus normas desplazan a las de los Estados miembros en virtud del principio de primacía⁴.

   En estas materias, además, los Estados conservan el poder de implementar o ejecutar las disposiciones comunitarias, porque el federalismo⁵ europeo es de ejecución. En esto, se aparta de otros modelos duales, como puede ser el norteamericano, en el que tanto la Federación como los Estados miembros son titulares de los tres poderes clásicos. La Federación dispone de su propio aparato ejecutivo, aunque puede encomendar a los Estados miembros la implementación de determinados programas. En todo caso, esta cooperación sólo es posible si estos últimos están de acuerdo y a cambio de apoyo económico federal⁶.

   El modelo seguido por la Comunidad Europea, de raíz germánica, es el más extendido en nuestro Continente⁷. Según el mismo, y a grandes rasgos, corresponde al poder central la legislación, aunque a veces sólo sea de principios. Las entidades territoriales periféricas disponen, a su vez, del desarrollo legislativo y de la ejecución. En este tipo de federalismo, las materias y funciones aparecen íntimamente entrelazadas, por lo que resulta más difícil distinguir, al menos a priori, las competencias que corresponden a las distintas entidades territoriales. Como consecuencia de este modelo, es difícil encontrar áreas de Derecho nacional que no resulten afectadas, en cierta medida, por el Derecho comunitario⁸.

   Para algunos, la Carta de Derechos Fundamentales puede agravar esta situación de indiferenciación competencial. Se teme que los efectos horizontales inherentes a las declaraciones de derechos impulsen la concentración de poder en las instituciones y órganos comunitarios.

   1.2. El doble contenido de los derechos fundamentales.

   La naturaleza de los derechos fundamentales constituye, por tanto, el otro factor que conviene tener presente. Dichas facultades son, ante todo un límite al poder. Es así como surgieron en el primer liberalismo y como actúan todavía hoy, al menos cuando configuran órbitas de libertad en favor de los individuos. Desde este punto de vista, los derechos fundamentales exigen una determinada actitud por parte de los poderes públicos: la de no vulnerarlos.

   Pero los derechos fundamentales suelen exigir algo más que un no hacer. En muchos casos imponen actuaciones positivas a las instituciones. Esta faceta es evidente en el supuesto de los derechos políticos y los derechos sociales. Los primeros exigen de los poderes públicos la puesta marcha de instituciones y procedimientos que hagan posible su ejercicio. Los segundos exigen una legislación protectora, cuando no una prestación de servicios como pueden ser la educación o la sanidad. También los derechos de libertad, a pesar de su contenido eminentemente negativo, exigen acciones positivas a los poderes públicos. En efecto, imponen al menos que se garanticen frente a otros ciudadanos, mediante el dictado de normas civiles o penales⁹.

   Es evidente que, considerados de esta manera, los derechos fundamentales pueden influir en la distribución de competencias, si no son competencias en sí mismos, porque imponen determinar cuál de las distintas entidades territoriales debe actuar para asegurarlos. Por esta razón, los ordenamientos compuestos tienen en cuenta los derechos fundamentales desde esta perspectiva. Recordemos, por ejemplo, que el artículo 149.1.1 de nuestra Constitución atribuye al Estado competencia para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos.

   La influencia de los derechos fundamentales sobre las competencias ha preocupado siempre en el ordenamiento comunitario. Inspiró, por ejemplo, el Dictamen del Tribunal de Justicia 2/94, sobre la adhesión de la Comunidad al Convenio Europeo. En el mismo, este órgano negó que ésta última pudiese llevarla a cabo sin modificar los Tratados Constitutivos, precisamente porque “ninguna disposición del Tratado confiere a las instituciones comunitarias, con carácter general, la facultad de adoptar normas en materia de derechos humanos o de celebrar convenios en este ámbito”. Es evidente que, con esto, el Tribunal de Justicia no afirmaba que la Comunidad estuviese desvinculada del respeto a los derechos fundamentales, extremo que habría sido contrario a una jurisprudencia constante desde hacía décadas. Significaba solamente que la Comunidad carece de competencias en materia de derechos fundamentales, extremo que será objeto de análisis más adelante.

   La preocupación de algunos Estados miembros radica en que la Carta altere esta situación, ampliando, aunque sea de manera indirecta, los poderes de la Unión en todos los asuntos sobre los cuales los derechos fundamentales se proyectan. La razón de ser del artículo 51 de la Carta consiste, precisamente, en disipar estos temores. A lo largo de estas páginas será preciso tratar con más detalle el contenido del precepto. Por ahora, interesa recordar que dicha disposición tiene dos destinatarios: de un lado, se dirige a los órganos e instituciones de la Unión; de otro, a los Estados miembros. Pero la Carta deja claro que estos últimos sólo estarán vinculados cuando apliquen Derecho comunitario y no cuando ejerzan sus competencias internas. Junto a ello, el segundo apartado del precepto expresamente declara que la Carta “no crea ninguna competencia ni ninguna misión nueva para la Comunidad ni para la Unión y no modifica las competencias y misiones definidas por los Tratados”

   Estas previsiones han sido objeto de severas críticas por parte de la doctrina, objeciones que merece la pena tomar en consideración. Así, se ha observado que los dos apartados del artículo 51 son, en cierta medida, contradictorios entre sí. La Carta proclama una serie de derechos como la vida o la integridad física que, en principio, la Unión no puede vulnerar porque sus competencias, fundamentalmente económicas, no le atribuyen poderes para hacerlo. Estos derechos pueden interpretarse como un reconocimiento implícito de nuevas facultades para la Unión en todas aquellas materias sobre las que se proyectan los derechos fundamentales. La Comunidad dejaría de tener competencias de atribución para pasar a ostentar un poder casi general. De ser así, los ámbitos de concurrencia entre la Comunidad y los Estados miembros podrían incrementarse indefinidamente, reduciendo al máximo la esfera de poder reservada a los Estados.

   Este resultado sería contradictorio con el artículo 51.2, según el cual la Carta no es una fuente de competencias para la Unión. En mi opinión, una interpretación correcta del conjunto del artículo puede ayudar a disipar estos temores. En efecto, el artículo 51 de la Carta contempla los derechos fundamentales desde las dos perspectivas que antes se mencionaban. Mientras el primer apartado trata los derechos fundamentales como límites, el segundo apartado los contempla desde el punto de vista de las competencias. Ahora es preciso analizar con más detalle ambas facetas.

2. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES COMO LÍMITES

   2.1. Derechos frente a la Unión

   El...