Por una Europa de los Derechos Humanos: la adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos.

• Author: Ángel G. Chueca Sancho
• Profession: Profesor Titular de Derecho Internacional Público; Universidad de Zaragoza

1. DOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS QUE SE SUPERPONEN

   No es frecuente que en un mismo ámbito regional coexistan dos sistemas internacionales de protección de derechos humanos o derechos fundamentales, creados en el seno de dos Organizaciones regionales; sin embargo ello sucede en el caso del Viejo Continente, donde concurren el sistema del Consejo de Europa y el de la Unión Europea. Incluso es posible afirmar que a ambos sistemas pueden unirse los procedimientos creados en el seno de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), aun cuando en estos momentos a mi entender no nos hallemos ante otro sistema.

   En realidad, para afirmar la existencia de un sistema internacional de protección de los Derechos Humanos se precisa reunir cinco elementos: Una Organización internacional que garantice la protección, algún o algunos tratados en los que se recojan derechos humanos, un catálogo o lista de derechos protegidos, unos órganos de protección y unos procedimientos de protección¹.

   El sistema de la Unión Europea tiene como base el Tratado de la UE y los otros tratados constitutivos, así como el derecho derivado, la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE y los tratados internacionales en los que sea parte la Comunidad Europea; por otra parte, la UE también está obligada a respetar las normas del Derecho Internacional Público que exigen el respeto de los derechos humanos.

   El sistema del Consejo de Europa tiene como base el Convenio Europeo de Derechos Humanos, así como los trece protocolos adicionales que lo desarrollan. La participación de los Estados miembros de la UE en el sistema del Consejo de Europa no es homogénea en cuanto se refiere a los Protocolos; sí lo es respecto al Convenio Europeo.

   La existencia simultánea de los dos sistemas de protección arriba mencionados produce lógicamente interferencias entre ellos, como demuestra el estudio de un cada día más significativo número de sentencias dictadas por los dos Tribunales correspondientes.

   Los datos más interesantes de estas interferencias son los que siguen:

   1. El sistema de la Unión Europea y el del Consejo de Europa² coinciden parcialmente en cuanto a su ámbito territorial, porque quince de los Estados partes en el Convenio que establecía el segundo se hallan también sujetos al primero, al ser los miembros de la Unión.

   2. Ambos sistemas tienen en parte el mismo ámbito personal, pues los nacionales de los Estados miembros de la UE se benefician de los dos sistemas. Pero ha de tenerse presente que en la actualidad la mayoría de los derechos reconocidos en el sistema de la UE no benefician a los nacionales de Estados no miembros. Ello sucede porque en la UE el criterio de la nacionalidad se concreta después en la ciudadanía de la Unión Europea y beneficia así a las personas físicas que dispongan de esa ciudadanía; sin embargo, el Convenio Europeo de Derechos Humanos no se centra en el criterio de la nacionalidad porque –según indica el artículo 1 del Convenio– protege los Derechos Humanos de todas las personas “dependientes de la jurisdicción de los Estados partes” en el Convenio, sean nacionales, extranjeros o apátridas.

   3. Ambos sistemas pretenden el mismo fin, la protección de los derechos humanos o fundamentales. Sin embargo, mientras el del Consejo de Europa (excluidos los problemas peculiares que plantean los derechos recogidos en la Carta Social Europea) incide sobre todo en los derechos civiles y políticos, el de la UE abarca sobre todo los derechos económicos y sociales (además de los civiles e incluyendo los políticos en la ciudadanía de la Unión)³.

   Para solucionar las dificultades surgidas en las relaciones entre ambos sistemas han surgido diversas iniciativas, todas ellas fracasadas por el momento.

   En 1979 lanzaba la Comisión la iniciativa de la adhesión de la Comunidad a la Convención de Roma; si durante algunos momentos de la década de los años setenta este órgano se había pronunciado a favor del establecimiento de un catálogo de derechos fundamentales, en esa fecha la Comisión considera que «el mejor modo de satisfacer la necesidad de reforzar la protección de los derechos fundamentales a nivel comunitario consiste, en el momento presente, en la adhesión formal de la Comunidad a la Convención Europea para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales de 4 de noviembre de 1950...»⁴.

   Esta propuesta será reiterada por la Comisión el 19 de noviembre de 1990; de nuevo el 26 de octubre de 1993 insistía en ella, en el documento titulado "La adhesión de la Comunidad al Convenio Europeo de Derechos Humanos y el ordenamiento jurídico comunitario".

   A su vez el Parlamento Europeo se ha pronunciado por esta solución en diversas ocasiones. Pueden recordarse sobre todo sus Resoluciones de 18 de Enero de 1994 y de 16 de marzo de 2000⁵.

   Las dudas suscitadas por esta cuestión dentro de la Unión Europea condujeron al Consejo a solicitar al Tribunal de Justicia que emitiese un dictamen sobre la adhesión de la Comunidad al mencionado Convenio o Convención. La solicitud del Consejo se presentaba el 26 de abril de 1994 y el dictamen era emitido el 28 de marzo de 1996⁶ .

   El planteamiento actual debe partir pues del dictamen que (es necesario ponerlo de relieve ya) no soluciona los problemas, se limita a reafirmar el status quo y mantiene la guerra judicial entre Estrasburgo y Luxemburgo.

2. EL CHOQUE ENTRE AMBOS SISTEMAS O LA GUERRA JUDICIAL EUROPEA

   Realmente nunca han estado demasiado claras las relaciones entre el sistema de protección establecido por el Consejo de Europa y el sistema de la Unión⁷. Sin embargo, dichas relaciones son indudablemente necesarias para superar las interferencias antes citadas.

   En un elevado número de casos, los demandados ante la Comisión Europea de Derechos Humanos (desaparecida en 1998) y ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos son Estados miembros de la UE, partes en el sistema del Consejo de Europa. En bastantes de estos casos (por lo menos desde hace un cuarto de siglo⁸) se ha alegado la violación de las normas convencionales como consecuencia de la aplicación del Derecho comunitario; este segundo grupo merece nuestra atención.

   Al examinar esta materia⁹ pueden diferenciarse cuatro fases: En la primera el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declara la inadmisibilidad de las demandas presentadas contra la Comunidad Europea como manifiestamente mal fundadas; en la segunda fase el mismo Tribunal de Estrasburgo sigue declarando que carece de competencia, pero valiéndose del criterio personal (ratione personae), pues ni la Unión ni la Comunidad son partes en la Convención de Roma; en la tercera se produce esta misma inadmisibilidad pero afirmando que las demandas presentadas alegaban violaciones de derechos humanos no protegidos por el Convenio (criterio ratione materiae); finalmente en la cuarta el TEDH revisa o conoce del asunto, entra en el fondo y analiza la compatibilidad del Derecho de la UE (o de su aplicación) con el Convenio Europeo de Derechos Humanos firmado en Roma en 1950 y completado por 13 protocolos adicionales.

   En la cuarta fase el problema ha estallado de modo violento y ha surgido una guerra judicial abierta. Aparecen nítidamente diferenciadas dos posiciones: La del Tribunal de Justicia de la UE o Tribunal de Luxemburgo y la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos o Tribunal de Estrasburgo.

   Ambas posiciones pueden sintetizarse en dos actos concretos: El Tribunal de Justicia de la UE emite en 1996 el dictamen sobre la adhesión de la Comunidad Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos; el Tribunal Europeo de Derechos Humanos o Tribunal de Estrasburgo dicta el 18 de febrero de 1999 su sentencia en el caso MATTHIEWS/Reino Unido.

   1. El 28 de marzo de 1996 emitía el Tribunal de Luxemburgo su dictamen sobre la adhesión de la Comunidad Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos¹⁰. El dictamen, solicitado por el Consejo de la UE, se había originado en una iniciativa largo tiempo debatida: La de si era o no era conveniente que la Comunidad Europea se adhiriese a la Convención de Roma.

      El problema de fondo (si la Comunidad tenía o no tenía competencia para llegar hasta la adhesión al Convenio de Roma) es respondido de manera negativa por el Tribunal: “Ninguna disposición del Tratado confiere a las Instituciones comunitarias, con carácter general, la facultad de adoptar normas en materia de derechos humanos o de celebrar convenios internacionales en este ámbito” (cons. 27 del dictamen).

      A pesar de esa ausencia de competencia, el propio dictamen indica en su cons. 34 que “el respeto de los derechos humanos... constituye un requisito para la legalidad de los actos comunitarios”.

      El dictamen, de mucha mayor complejidad que la aquí expuesta, con una razonamiento que no convence, como escribe Jöel Rideau, “pone en entredicho la legitimidad de ciertas normas de Derecho derivado así como una abundante jurisprudencia sobre protección de los derechos humanos que el Tribunal podría haber debilitado”¹¹

      Además el dictamen permite constatar la existencia de una guerra abierta entre ambos Tribunales: El primero no quiere perder su poder y el segundo no puede cumplir sus funciones si deja de controlar los actos de los Estados partes en el Convenio de Roma cuando realicen actos de ejecución del Derecho comunitario.

      En una amarga, pero lúcida, reflexión cabe afirmar con P. Wachsmann que “la Comunidad, de buena gana denunciada por los demagogos como la Europa de los mercaderes, rechaza pues, a través de su Tribunal de Justicia, unirse institucionalmente a la Europa de los Derechos Humanos”¹².

   2. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos o Tribunal de Estrasburgo decide el caso MATTHIEWS¹³ el 18 de febrero de 1999. La demanda había sido presentada por el Sr. Matthiews...