La directiva 2014/52 de evaluación de impacto ambiental de proyectos

Autor:Agustín García Ureta
Páginas:193-217
 
ÍNDICE
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I Introducción

1. El 27 de junio de 2015 se cumplieron treinta años de la adopción de la Directiva 85/337, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente1. La Directiva

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dio lugar a una importante modificación de esquemas y procedimientos de decisión en los Estados miembros en relación con la protección del medio ambiente. Cierto es que la Directiva 85/337 también ocasionó problemas inter-pretativos y de aplicación fundados, por una parte, en su redacción pero, por otra, en la actitud poco proclive de los Estados a cumplir con su mandato2. Sin embargo, estas circunstancias han sido comunes a otras normas de la UE, cuya puesta en funcionamiento no solo exige su previa transposición, un dilatado margen temporal para clarificar sus obligaciones (alguna de ellas de carácter básico) y, con frecuencia, diversos procedimientos de infracción instados por la Comisión Europea. El año 1997 trajo consigo la primera modificación de la Directiva 85/337, ulteriormente codificada mediante la Directiva 2011/92. En 2014, el legislador de la UE dio paso a una nueva reforma de esta última mediante la adopción de la Directiva 2014/523, cuya fecha límite de transposición es el 16 de mayo de 20174, objeto de comentario en este trabajo.

2. La Directiva 2014/52 suscita una serie de cuestiones de interés. La primera de ellas es si esta reforma puede responder a un último intento de adoptar normas ambientales más estrictas en el seno de la UE. En efecto, las propuestas de la Comisión, cuyos trabajos comenzaron en noviembre de 2014, han manifestado el objetivo de buscar una mayor simplificación de los requisitos normativos5. Extrañamente esto se hace en el contexto ambiental, mientras que en otros la densidad normativa y su complejidad han aumentado sobremanera, como sucede con las disposiciones relativas a la supervisión bancaria. Una vez más parece pretenderse que el medio ambiente se quede sin voz, posiblemente ante las presiones de algunos Estados miembros, v. gr., Reino Unido y Países Bajos, que verían en las disposiciones ambientales una excesiva carga burocrática y un freno para el desarrollo, todo ello enmarcado en un posible proceso de renacionalización de algunos sectores de protección del medio ambiente. Los paradigmas de ese freno serían, en especial, el mecanismo de evaluación de impacto ambiental y la Directiva 92/43, de hábitats, otra posible «víctima» de la tendencia simplificadora que pretendería la Comisión. Sin embargo, como ya indicase esta institución en 2009,

[l]os costes de la preparación de una EIA, en porcentaje de los costes de un proyecto, suelen situarse entre el 0,1% en el caso de los grandes proyectos y el 1,0% en el de los pequeños

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3. Esta constatación viene a coincidir con otras posteriores que han resaltado que el coste de las normas ambientales no resulta tan gravoso como se suele alegar7. Ahora bien, según se señala en el Séptimo Programa de Acción,

[l]os costes asociados a la inaplicación de la legislación [...] se estiman en torno a 50.000 millones EUR al año, incluidos los costes relacionados con los procedimientos por incumplimiento

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4. La adopción de la Directiva 2014/52 se ha justificado por varios motivos. Entre ellos cabe destacar los siguientes:

a) Reforzar la calidad del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, adaptar las diversas etapas del procedimiento a los principios de una normativa inteligente y aumentar la coherencia y las sinergias con otra legislación y otras políticas de la Unión, así como con las estrategias y políticas establecidas por los Estados miembros en ámbitos de competencia nacional. El primer propósito se plasma con claridad en la Directiva y suscitará, sin duda, una nueva perspectiva sobre un procedimiento que no solo ha de respetar determinados trámites, sino también que estos cuenten con la debida densidad. En otras palabras, aparte de una dimensión lineal, debe concurrir otra «volumétrica», caracterizada por la «calidad» de la información y los conocimientos de aquellos que la analicen, ya sean los promotores de los proyectos o la propia Administración. Por otra parte, el preámbulo de la Directiva vierte algunas cuestiones de actualidad en el Derecho de la UE, como es el caso de la denominada «smart regulation», un concepto que puede, en principio, servir para justificar cualquier cambio normativo9, pero también la posible simplificación y renacionalización de parte de las disposiciones ambientales, como ya se ha apuntado. b) La Directiva se ha reformado, según el preámbulo, de manera que se garantice la mejora de la protección del medio ambiente, el aumento de la eficiencia en el uso de los recursos y el apoyo al crecimiento sostenible en la UE. Dejando aparte la jerga que habitualmente se emplea en las normas o en los programas de acción europeos, la conclusión que se deriva de lo anterior, y que no tendría por qué ser tal, es que «procede simplificar y armonizar los procedimientos que establece»10. Esta afirmación puede no ser coincidente con algunas medidas que se insertan en la Directiva, sobre todo a la hora

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de mejorar el proceso de decisión y quizás algo más importante, a saber, la obligación de motivar esta última. En este sentido, el preámbulo indica que «[c]on miras a llegar a una evaluación completa de los efectos directos e indirectos de un proyecto en el medio ambiente, la autoridad competente debe emprender un análisis examinando el fondo de la información facilitada por el promotor y la obtenida mediante consultas, así como examinar la información adicional cuando resulte conveniente»11.

c) La Directiva tiene también en cuenta determinados proyectos que, por su vulnerabilidad ante accidentes graves o catástrofes naturales, como inundaciones, subida del nivel del mar o terremotos, pueden tener efectos adversos significativos para el medio ambiente (lo que se podría denominar como «cláusula Fukushima»). De esta manera, se señala que es importante tomar en consideración su vulnerabilidad (exposición y resiliencia) ante accidentes graves o catástrofes, el riesgo de que se produzcan dichos accidentes o catástrofes y las implicaciones en la probabilidad de efectos adversos significativos para el medio ambiente12.

II Las modificaciones que introduce la directiva 2014/52
1. Definiciones

5. La Directiva define la noción de «evaluación de impacto ambiental» como un continuum o «proceso» consistente en las siguientes fases:

1) La preparación de un informe de impacto ambiental por el pro-motor. 2) La realización de consultas. 3) El examen por la autoridad competente de la información presentada en el informe de evaluación de impacto ambiental y toda información adicional aportada, en caso necesario, por el promotor y toda información pertinente obtenida a través de las consultas (otras autoridades, público interesado y transfronterizas). 4) La conclusión razonada de la autoridad competente sobre los efectos significativos del proyecto en el medio ambiente, teniendo en cuenta los resultados del examen a realizar por ella. 5) La integración de la conclusión razonada de la autoridad competente en las decisiones sobre el proyecto13.

6. Estas fases son básicas en el procedimiento de evaluación. Su ausencia implica, por tanto, un vicio sustancial del mismo. Más problemas

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pueden plantear, de cara a un eventual recurso, las insuficiencias a la hora de llevarlas a cabo.

2. Concurrencia de evaluaciones: procedimientos coordinados y conjuntos

7. La Directiva 2014/52 mantiene invariado el mandato por el que los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan: a) al requisito de autorización de su desarrollo, y b) a una evaluación con respecto a sus efectos en el medio ambiente14. Por tanto, debe mediar una autorización, esto es una decisión específica sobre su ejecución, incluso si un proyecto solo requiriese, según la legislación estatal, una comunicación o declaración responsable. La Directiva EIA tampoco ha modificado la previsión de la integración de la evaluación en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ello, en otros procedimientos o en procedimientos que deben establecerse para satisfacer15.

8. Ahora bien, la Directiva especifica dos situaciones en las que pueden coincidir distintas evaluaciones con un diferente resultado. En el caso de los proyectos sujetos a EIA en virtud de la Directiva de proyectos y también de las Directivas de Hábitats y Aves Silvestres16, los Estados miembros quedan obligados («velarán»), «cuando sea conveniente», a que se dispongan...

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