Directive (EU) 2019/2162 of the European Parliament and of the Council of 27 November 2019 on the issue of covered bonds and covered bond public supervision and amending Directives 2009/65/EC and 2014/59/EU (Text with EEA relevance)

Published date18 December 2019
Official Gazette PublicationOfficial Journal of the European Union, L 328, 18 December 2019
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18.12.2019 FR Journal officiel de l’Union européenne L 328/29

DIRECTIVE (UE) 2019/2162 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

du 27 novembre 2019

concernant l’émission d’obligations garanties et la surveillance publique des obligations garanties et modifiant les directives 2009/65/CE et 2014/59/UE

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 114,

vu la proposition de la Commission européenne,

après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux,

vu l’avis du Comité économique et social européen (1),

statuant conformément à la procédure législative ordinaire (2),

considérant ce qui suit:

(1) L’article 52, paragraphe 4, de la directive 2009/65/CE du Parlement européen et du Conseil (3) prévoit des exigences très générales applicables aux caractéristiques structurelles des obligations garanties. Ces exigences se limitent à la nécessité de faire en sorte que les obligations garanties soient émises par un établissement de crédit qui a son siège statutaire dans un État membre et soient soumises à une surveillance publique spécifique et à un mécanisme de double recours. Les cadres nationaux relatifs aux obligations garanties abordent ces questions tout en les réglementant de manière beaucoup plus détaillée. Ces cadres nationaux contiennent également d’autres dispositions structurelles, en particulier des règles concernant la composition du panier de couverture, les critères d’éligibilité des actifs, la possibilité de regrouper des actifs, les obligations en matière de transparence et de communication d’informations, et des règles relatives à l’atténuation du risque de liquidité. Les approches de la réglementation varient également sur le fond d’un État membre à l’autre. Plusieurs États membres ne disposent d’aucun cadre national spécifique pour les obligations garanties. En conséquence, les principales caractéristiques structurelles que les obligations garanties émises dans l’Union doivent respecter ne sont pas encore définies dans le droit de l’Union.
(2) L’article 129 du règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil (4) ajoute d’autres exigences à celles visées à l’article 52, paragraphe 4, de la directive 2009/65/CE, en vue de l’obtention d’un traitement préférentiel en matière d’exigences de fonds propres qui permet aux établissements de crédit investissant dans des obligations garanties de détenir moins de fonds propres que lorsqu’ils investissent dans d’autres actifs. Bien que ces exigences supplémentaires renforcent le degré d’harmonisation des obligations garanties dans l’Union, elles ont pour objectif spécifique de définir les conditions à satisfaire afin que les investisseurs en obligations garanties bénéficient d’un tel traitement préférentiel et elles ne sont pas applicables hors du cadre du règlement (UE) no 575/2013.
(3) D’autres actes juridiques de l’Union, comme les règlements délégués (UE) 2015/35 (5) et (UE) 2015/61 (6) de la Commission et la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil (7), renvoient également à la définition établie dans la directive 2009/65/CE comme étant la référence pour identifier les obligations garanties qui bénéficient du traitement préférentiel accordé aux investisseurs en obligations garanties par ces actes. Les libellés de ces actes diffèrent toutefois selon l’objectif et le sujet abordé et il n’existe donc pas d’usage cohérent du terme «obligation garantie».
(4) Dans l’ensemble, le traitement des obligations garanties peut être considéré comme harmonisé pour ce qui est des conditions d’investissement dans ce type d’obligations. On constate toutefois une absence d’harmonisation à l’échelle de l’Union en ce qui concerne les conditions d’émission des obligations garanties, ce qui a plusieurs conséquences. Premièrement, le traitement préférentiel est accordé dans les mêmes conditions à des instruments dont la nature ainsi que le niveau de risque et de protection des investisseurs peuvent différer. Deuxièmement, des différences entre les cadres nationaux ou l’absence d’un tel cadre, et l’absence de définition arrêtée d’un commun accord du terme «obligation garantie», pourraient faire obstacle au développement d’un marché unique véritablement intégré pour les obligations garanties. Troisièmement, les disparités entre les règles nationales en ce qui concerne les garanties pourraient engendrer des risques pour la stabilité financière étant donné que des obligations garanties assorties de degrés divers de protection de l’investisseur peuvent être achetées dans l’ensemble de l’Union et bénéficier du traitement préférentiel prévu par le règlement (UE) no 575/2013 et d’autres actes juridiques de l’Union.
(5) Harmoniser certains aspects des cadres nationaux fondés sur certaines bonnes pratiques devrait donc garantir le développement harmonieux et constant de marchés d’obligations garanties qui fonctionnent bien dans l’Union et limiter les risques et vulnérabilités potentiels pour la stabilité financière. Une telle harmonisation fondée sur des principes devrait permettre d’établir une base commune pour l’émission de l’ensemble des obligations garanties dans l’Union. L’harmonisation exige de tous les États membres qu’ils mettent en place des cadres pour les obligations garanties, ce qui devrait également faciliter le développement des marchés des obligations garanties dans les États membres où il n’y en a aucun. Un tel marché offrirait une source de financement stable aux établissements de crédit, qui seraient ainsi mieux placés pour proposer des prêts hypothécaires abordables aux consommateurs et aux entreprises et des investissements alternatifs sûrs aux investisseurs.
(6) Dans sa recommandation du 20 décembre 2012 sur le financement des institutions de crédit (8), le Comité européen du risque systémique (CERS) invitait les autorités nationales compétentes et l’Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne) (ABE), instituée par le règlement (UE) no 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil (9), à définir les meilleures pratiques relatives aux obligations garanties et à encourager l’harmonisation des cadres nationaux. Il recommandait également à l’ABE de coordonner les mesures prises par les autorités nationales compétentes, notamment en ce qui concerne la qualité et la ségrégation des paniers de couverture, la protection des obligations garanties en cas de faillite, les risques d’actifs et de passifs affectant les paniers de couverture et la communication de la composition des paniers de couverture. Dans sa recommandation, le CERS appelait également l’ABE à suivre pendant deux ans le fonctionnement du marché des obligations garanties par référence aux meilleures pratiques qu’elle avait recensées, afin d’évaluer la nécessité d’une action législative et de faire rapport en conséquence au CERS et à la Commission.
(7) En décembre 2013, la Commission a demandé l’avis de l’ABE conformément à l’article 503, paragraphe 1, du règlement (UE) no 575/2013.
(8) Dans le rapport accompagnant son avis du 1er juillet 2014 en réponse à la recommandation du CERS du 20 décembre 2012 et à la demande d’avis de la Commission de décembre 2013, l’ABE a recommandé un renforcement de la convergence des cadres juridiques, réglementaires et de surveillance nationaux relatifs aux obligations garanties, de manière à soutenir davantage un traitement préférentiel unique dans la pondération des risques qui s’appliquerait aux obligations garanties dans l’Union.
(9) Comme préconisé par le CERS, l’ABE a suivi pendant deux ans le fonctionnement du marché des obligations garanties par référence aux meilleures pratiques visées par cette recommandation. Sur la base de ce suivi, l’ABE a transmis un second avis et un second rapport sur les obligations garanties au CERS, au Conseil et à la Commission le 20 décembre 2016 (10). Ce rapport concluait qu’une harmonisation accrue est nécessaire pour parvenir à des définitions plus cohérentes et à un traitement réglementaire des obligations garanties plus cohérent dans l’Union. Le rapport concluait en outre qu’une telle harmonisation devait reposer sur le bon fonctionnement des marchés existants dans certains États membres.
(10) Les obligations garanties sont habituellement émises par des établissements de crédit. La finalité même des obligations garanties est de permettre le financement de prêts, et l’une des principales activités des établissements de crédit est l’octroi de prêts à grande échelle. En conséquence, pour que les obligations garanties bénéficient d’un traitement préférentiel en vertu du droit, elles doivent être émises par des établissements de crédit.
(11) Le fait de réserver l’émission des obligations garanties aux établissements de crédit garantit que l’émetteur dispose des connaissances nécessaires pour gérer le risque de crédit associé aux prêts du panier de couverture. Il garantit également que l’émetteur est soumis à des exigences de fonds propres qui protègent les investisseurs à l’aide du mécanisme de double recours, lequel confère à l’investisseur et à la contrepartie d’un contrat dérivé une créance à la fois sur l’émetteur des obligations garanties et sur les actifs de couverture. Le fait de limiter l’émission des obligations garanties aux établissements de crédit garantit donc que les obligations garanties restent un outil de financement sûr et efficace, contribuant ainsi à la protection des investisseurs et à la stabilité financière, qui sont des objectifs de politique publique importants et d’intérêt général. Cela concorde également avec l’approche des marchés nationaux fonctionnant bien sur lesquels seuls les
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