La disciplina generale contenuta nella Direttiva 2003/86/CE

• Author: Palladino, Rossana
• Pages: 143-179

CAPITOLO III

LA DISCIPLINA GENERALE CONTENUTA

NELLA DIRETTIVA 2003/86/CE

SOMMARIO: 1. Il riconoscimento del diritto al ricongiungimento familiare nel contesto

della politica di integrazione degli stranieri nell’Unione europea – 2. L’ambito di

applicazione ratione personae – 3. I familiari ammessi al ricongiungimento – 4.

Le condizioni per l’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare – 5. Le li-

mitazioni consentite per ragioni di ordine pubblico, di sicurezza pubblica o di

sanità pubblica – 6. Gli interventi della Corte di giustizia ed il parametro dei diritti

fondamentali. La sentenza Parlamento europeo c. Consiglio – 7. (segue) La sen-

tenza Chakroun – 8. I diritti riconosciuti ai familiari – 9. L’attuazione negli ordi-

namenti interni di uno strumento di “armonizzazione minima” – 10. Le prospet-

tive di modifica della direttiva nel contesto di un rinnovato Spazio di libertà,

sicurezza e giustizia.

1. Il riconoscimento del diritto al ricongiungimento familiare nel

contesto della politica di integrazione degli stranieri nell’Unione

europea

Il riconoscimento del diritto al ricongiungimento familiare dei cittadini

dei Paesi terzi legalmente residenti nell’Unione europea ha assunto rilievo

centrale tra le misure che sono state adottate nell’ambito della politica di

immigrazione a livello di ordinamento europeo341. In particolare, il Consi-

341 È noto che attualmente la competenza dell’Unione europea in materia di immigra-

zione ruoti intorno all’articolo 67 del TFUE che prevede lo sviluppo di una “politica co-

mune” in materia di asilo e immigrazione. In origine (Trattato di Maastricht), l’immigra-

zione era stata indicata come una mera questione di interesse comune rientrante nelle

politiche “intergovernative” previste dal terzo pilastro dell’Unione europea; successiva-

mente, il Trattato di Amsterdam aveva “comunitarizzato” una parte del cd. terzo pilastro,

trasferendo nel Trattato CE la materia dell’immigrazione. In generale, sull’evoluzione

della politica dell’Unione europea in materia di immigrazione, si richiamano L. MANCA,

L’immigrazione nel diritto dell’Unione europea, Milano, 2003; G. CELLAMARE, La disci-

144 Capitolo III

glio europeo di Tampere che per primo ha definito gli orientamenti della

politica comunitaria in materia di immigrazione e asilo per il periodo 1999-

2003, ha affermato la necessità che l’Unione europea garantisca l’equo

trattamento dei cittadini di Paesi terzi che soggiornano legalmente nel ter-

ritorio degli Stati membri342. Allo stesso tempo, ha sottolineato l’opportu-

nità che una politica di integrazione più incisiva miri a garantire diritti e

obblighi agli stranieri che siano analoghi a quelli riconosciuti ai cittadini

dell’Unione europea, ravvicinando pertanto lo status giuridico dei cittadini

di Paesi terzi a quello dei cittadini degli Stati membri343.

Il Consiglio europeo di Laeken del 14-15 dicembre 2001 ha confer-

mato che la creazione di norme comuni in materia di ricongiungimento

familiare è un elemento importante di una vera politica comune in materia

di immigrazione344 mentre gli obiettivi posti dal Programma di Tampere

sono stati ribaditi dal Programma dell’Aja del 2004 (relativo al periodo

plina dell’immigrazione nell’Unione Europea, Torino, 2006; G. PAPAGIANNI, Institutional

and policy dynamics of EU migration law, Leiden, 2006; S. PEERS, N. ROGERS, EU immi-

gration and asylum law: text and commentary, Leiden, 2006; K. HAILBRONNER (ed.), EU

Immigration and Asylum Law – Commentary, München, 2010, in particolare il contributo

di ID., Introduction into the EU immigration and asylum law, pp. 1-28; P. E. MINDERHOUD,

E. GUILD (eds.), The first decade of EU migration and asylum law, Leiden, 2012. Si veda,

altresì, A. LANG, La politica comunitaria in materia di immigrazione, in DPCE, 2003, n.

2, pp. 698- 725; G. LICASTRO, Dalla cooperazione intergovernativa al Trattato Costituzio-

nale. L’evoluzione della politica comunitaria in materia di immigrazione, in DCSI, 2006,

n. 1, pp 167-186; B. NASCIMBENE, Le migrazioni tra sovranità dello Stato e tutela dei di-

ritti della persona, in M. CARTA (a cura di), Immigrazione, frontiere esterne… op. cit., p.

33 ss.; S. QUADRI, Prospettive di evoluzione della condizione dei migranti nel diritto inter-

nazionale, comunitario e interno, in CI, 2005, n. 2, pp. 309-325; M. L. TUFANO, L’integra-

zione degli stranieri legalmente residenti nell’Unione europea, in DPCE, 2005, n. 2, pp.

744-759; A. ADINOLFI, La libertà di circolazione delle persone… op. cit., in particolare pp.

124-148. In particolare, sulla politica “comune” in materia di immigrazione, si vedano C.

PICHERAL, L’apport du traité de Lisbonne aux politiques d’asile et d’immigration: de l’eu-

ropéen au commun?, in RDUE, 2011, n. 547, pp. 225-232; S. PEERS, An EU immigration

code: towards a common immigration policy, in Eur. J. Migr. Law, 2012, n. 1, pp. 33-61.

342 In generale, sugli sviluppi della politica di immigrazione legale dell’Unione euro-

pea si veda, per tutti, C. GAUTIER, L’immigration légale: aspects de droits européens,

Brussels, 2011; A. WIESBROCK, Legal Migration to the European Union, Leiden-Boston,

2011.

343 Consiglio europeo di Tampere, 15-16 ottobre 1999, Conclusioni della Presidenza,

punto 18.

344 Conclusioni della presidenza, Laeken, punto 40.

La disciplina generale contenuta nella direttiva 2003/86/CE 145

2004-2009)345 e, da ultimo, nel Programma di Stoccolma adottato nel di-

cembre 2009 (relativo al periodo 2010-2014)346.

Nel contesto brevemente delineato, di una politica in materia di immi-

grazione che progressivamente intende evolversi “da politica di conteni-

mento a politica di integrazione”347, è possibile inquadrare la disciplina

generale sui ricongiungimenti familiari dei cittadini di Paesi terzi che, at-

tualmente, poggia sulla direttiva del Consiglio 2003/86/CE348, adottata

345 Ove si legge che l’integrazione dei cittadini di Paesi terzi “e dei loro discendenti

che soggiornano legalmente favorisce la stabilità e la coesione delle nostre società” (par.

1.5, 4-5 novembre 2004). Per un’analisi più dettagliata del Programma dell’Aja, si rinvia

B. NASCIMBENE, L’approccio globale nella gestione dell’immigrazione: la politica della

UE alla luce dell’attuazione del Programma dell’Aja, in DUE, 2008, n. 2, pp. 433-444 e

R. PLENDER, EU Immigration and Asylum Policy- The Hague Programme and the way

forward, in ERA Forum, 2008, pp. 301-325.

346 Programma di Stoccolma – Un’Europa aperta e sicura al servizio e a tutela dei

cittadini, adottato dal Consiglio europeo dell’11 dicembre 2009 e pubblicato in GUUE C

115 del 4 maggio 2010. Sugli obiettivi posti dal Programma di Stoccolma si vedano J.

BARROT, Le programme de Stockholm 2010-2014: en marche vers une communauté de

citoyens européens conscients de leurs droits et de leurs devoirs, in RDUE, 2009, pp. 627-

631; L. BUONO, From Tampere to the Hague and beyond: towards the Stockholm Pro-

gramme in the area of freedom, security and justice, in ERA-Forum, 2009, n. 3, pp. 333-

342; G. CAGGIANO, Il programma di Stoccolma dello Spazio europeo di libertà sicurezza e

giustizia (2010-2014), in Sud in Europa, 2009, pp. 4-5; EDITORIAL COMMENTS, The EU as

an area of freedom, security and justice: implementing the Stockholm programme, in CML

Rev., 2010, n. 5, pp. 1307-1316; E. GUILD, S. CARRERA, A. EGENSCHWILER (eds.), The Area

of Freedom, Security and Justice ten years on. Successes and future challenges under the

Stockholm Programme, Centre for European Policy Studies, Brussels, 2010.

347 Tale espressione è mutuata da M. C. CICIRIELLO, L’immigrazione nell’Unione

europea: da politica di contenimento a politica di integrazione, in U. LEANZA (a cura di),

Le Migrazioni. Una sfida... op. cit., p. 421 ss. Sugli sviluppi più recenti della politica im-

migratoria dell’Unione europea ci si soffermerà ulteriormente al paragrafo 8. Ai profili di

integrazione degli stranieri è dedicato lo studio condotto da S. CARRERA, In Search of the

Perfect Citizen? The Intersection between Integration, Immigration and Nationality in the

EU, Leiden, 2009.

348 Sulla direttiva esiste un’ampia letteratura. Oltre ai riferimenti che si citeranno in

seguito, si richiamano i contributi di A. LIGUORI, L’integrazione comunitaria e il diritto

all’unità familiare dei cittadini dei Paesi terzi, in Rass. DPE, 2002, nn. 1-2, p. 135 ss.; N.

JOUANT, Harmonisation du droit au regroupement familial dans l’Union européenne, in

Revue du droit des étrangers, 2003, n. 125, pp. 539-546; E. BRIBOSIA, La directive 2003/86

relative au regroupement familial au regard du principe de non-discrimination, in Revue

du droit des étrangers, 2004, n. 125, pp. 517-524; N. COLACINO, Il diritto al ricongiungi-

mento familiare e la disciplina introdotta dalla Direttiva 2003/86/CE, in M. R. SAULLE,

L’Europa tra Costituzione, asilo e migrazione, Napoli, 2004, pp. 133-149; E. GUILD, The

Legal Elements… op. cit., cap. 6; P. MOROZZO DELLA ROCCA, Il diritto all’unità familiare

in Europa: tra “allargamento” dei confini e “restringimento” dei diritti, in Dir. imm. citt.,

2004, p. 63 ss.; S. PEERS, Family Reunion and Community Law, in N. WALKER (ed.), Eu-

rope’s Area of Freedom, Security and Justice, Oxford, 2005, p. 143 ss.; D. SCHAFFRIN,

Which Standard for Family Reunification of Third-Country Nationals in the European

Union?, in J. CARLIER, P. DE BRUYCKER (eds.), Immigration and Asylum Law of the EU: