Las Disposiciones Generales de Aplicación (DGA) y otros actos atípicos en el Derecho de la Función Pública

Autor:María Casado García-Hirschfeld
Páginas:181-258
 
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1. INTRODUCCIÓN
Antes de analizar la naturaleza jurídica y la aplicación de los actos atípicos
en la función pública europea, me gustaría resaltar algunas de las dificultades
encontradas a la hora de abordar el presente análisis:
1) En primer lugar, la dispersión de estas disposiciones reglamentarias in-
ternas al carecer las instituciones de una recopilación sistematizada de
las Disposiciones Generales de Aplicación u otros actos internos. Mu-
chos de los cuales, ni siquiera hacen referencia a los artículos y las dis-
posiciones del Estatuto y el RAA que desarrollan.
2) En segundo lugar, la opacidad en cuanto a la publicidad de las mismas
que ha derivado que este trabajo incluya solo una recopilación «incom-
pleta» de algunas de las disposiciones en vigor haciendo muy laboriosa
la tarea que me encomendé de hacer una recopilación lo más exhaustiva
posible de las mismas. Al no tener las instituciones obligación400 de noti-
ficarlas de manera individual a su personal, a diferencia de lo establecido
en el artículo 25 del Estatuto que solo regula la publicidad de las decisio-
nes individuales y no de las disposiciones de alcance general, en la ma-
yoría de los casos el administrado no tiene ni siquiera conocimiento de
su existencia.
3) En tercer lugar, la imprecisión terminológica y la dificultad que, en oca-
siones y dada la similitud en su contenido, se presenta para diferenciar las
DGA, previstas en el Estatuto de las directivas internas, de las comunica-
ciones al personal, muy utilizadas por el Consejo, así como de las «sim-
ples» medidas adoptadas internamente para el buen funcionamiento de la
institución. Aunque no haya dudado que la validez de un acto radica en su
400 Sentencia La Pietra c. Comisión del 15 de marzo de 1994, en el asunto T-100/92, Rec. FP
pág. II-275, apartados 20-22.
CAPÍTULO III
LAS DISPOSICIONES GENERALES DE APLICACIÓN
(DGA) Y OTROS ACTOS ATÍPICOS EN EL DERECHO
DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
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FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
contenido, la denominación del mismo puede crear cierta confusión en
cuanto a su alcance formal y, por ende, reglamentario. Como veremos en
algunos ejemplos detallados más adelante, algunas comunicaciones al
personal esconden bajo esa denominación aparentemente informativa,
auténticas reglas que van a tener un impacto directo en la situación jurídi-
ca del administrado.
Partiendo de la jerarquía normativa explicada al inicio del capítulo II, a con-
tinuación analizo las fuentes del Derecho de la Función Pública siguiendo la
categorización de las fuentes del Derecho derivado en general.
Veremos cómo a partir de un acto jurídico vinculante, un reglamento, como
es el Estatuto de los funcionarios y el Régimen Aplicable a otros Agentes, se
han ido desarrollando otros actos jurídicos que, justificados por la necesidad de
proporcionar claridad a dicho texto, hoy conforman parte del Derecho derivado
de las fuentes de Derecho de la Función Pública de la Unión Europea.
Así desde 1968, fecha de entrada en vigor del primer Estatuto para la
función pública, el vínculo entre el funcionario y la Administración no solo
estaba regulado por el Estatuto, como único acto del que derivaban derechos
y obligaciones entre las partes, también el vínculo entre el funcionario y la
institución a la que este pertenecía implicaba la adopción de medidas regla-
mentarias internas que concretarían los derechos y obligaciones de los admi-
nistrados.
Partiendo del principio, ya mencionado en capítulo II dedicado a las fuentes
del derecho, según el cual no todos los actos de Derecho encajan en las catego-
rías de actos legislativos o actos no legislativos. La jerarquía de normas jurídi-
cas compuesta por cada una de estas categorías no abarca la totalidad de los
procedimientos en los que estas normas pueden adoptarse.
Como veíamos en el capítulo II, los actos típicos son los actos previstos
expresamente en los Tratados401 en contraposición con los actos atípicos que
son los actos unilaterales dirigidos a regular la organización y el funcionamien-
to de la Unión. En su mayoría402 estos actos afectan la regulación interna de las
instituciones.
Estas medidas son las que adoptan las instituciones de la Unión para el buen
funcionamiento de su vida interna y cuya base jurídica en el Derecho originario
la encontramos en el artículo 296 TFUE que dispone lo siguiente: Cuando los
Tratados no establezcan el tipo de acto que deba adoptarse, las instituciones
decidirán en cada caso conforme a los procedimientos aplicables al principio
de proporcionalidad.
401 Artículo 288 del TFUE.
402 Algunos de estos actos atípicos tienen efectos jurídicos fuera de la esfera institucional
como es el caso de los reglamentos de procedimiento de los Tribunales de Justicia, General y de
la Función Pública.
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LAS DISPOSICIONES GENERALES DE APLICACIÓN (DGA) Y OTROS ACTOS ATÍPICOS
EN EL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Estos actos, a pesar de no incluirse en la denominación de actos jurídicos
típicos, no pierden su condición de actos jurídicos en la medida en la que crean
derechos y obligaciones, aunque se clasifiquen en la denominación de actos
atípicos.
En algunos documentos de la Comisión estas disposiciones de aplicación o
simples decisiones son referidas como textos de rango infraestatutarios403.
En el Derecho de la Función Pública estos actos están expresamente previs-
tos en el Estatuto y se denominan Disposiciones Generales de Aplicación
(DGA). La autoridad facultada para la aprobación de estos actos es la Autori-
dad Administrativa que como veíamos, se denomina Autoridad Facultada para
Proceder a los Nombramientos (AFPN) para los funcionarios y Autoridad Ha-
bilitada para Concluir Contratos (AHCC) para los agentes. Sus poderes están
reconocidos en el artículo 2 del Estatuto según el cual, la AFPN actúa en nom-
bre de la institución que la ha designado. De esta manera los actos y decisiones
que afecten la situación jurídica de los funcionarios o agentes deben ser apro-
bados por la propia institución404.
1.1. Aproximación a las Disposiciones Generales de Aplicación (DGA)
Como veremos, el Estatuto delega expresamente la potestad reglamentaria a
las instituciones en determinados asuntos405. Y en los casos en los que no existe
una delegación expresa en las disposiciones estatutarias, la Autoridad Adminis-
trativa puede simplemente adoptarlas si lo considera necesario y dentro de los
límites que analizaremos a continuación en este capítulo.
La expresión «Disposiciones Generales de Aplicación» (DGA), tal y como
figura en el artículo 110 del Estatuto, ha de utilizarse para referirse, en primer
lugar, a las medidas de aplicación expresamente previstas por algunas de las
disposiciones estatutarias.
Podemos distinguir dos tipos: i) Las disposiciones exigidas por el Estatuto a la
Institución para la correcta aplicación del mismo. Estas disposiciones, se conocen
como las «Disposiciones Generales de Aplicación» (DGA) y están previstas en el
artículo 110 del Estatuto conforme al cual las Instituciones de la UE tienen delega-
da la potestad reglamentaria para adoptar todas las medidas que sean necesarias
para la ejecución o aplicación del Estatuto; ii) Las disposiciones cuya aprobación
no está prevista en el Estatuto pero que la Institución adopta porque las considera
necesarias para el buen funcionamiento de la misma, ya sea por el «silencio» esta-
403 Decisión de la Comisión del 15 de julio de 2005 relativa a la mejora del diálogo social en
la Comisión a través de las comisiones y comités paritarios, artículo1, párrafo 1.
404 Sentencia de 7 de abril de 1965, Müller c. Consejo, en el asunto 28/64, Rec. pág. 00307 y
Sentencia de 17 de junio de 1965, Müller c. Consejo, en el asunto 43/64, Rec. pág. 00499.
405 Ver cuadro recopilatorio no exhaustivo de DGA.

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