Las competencias de las distintas administraciones públicas en la prestación de los servicios hídricos y su conexión con la directiva marco sobre aguas: una perspectiva tributaria

AuthorAdela M. Aura/Larios de Medrano
Pages135-178

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I Introducción

El agua es un recurso natural cada vez más escaso en el ámbito de la

Unión Europea (en adelante, UE) y que adolece, en amplias zonas de su ámbito territorial, de un adecuado estándar de calidad.

Dicha circunstancia se manifiesta, con toda crudeza, en el caso de España, país que presenta uno de los mayores niveles de estrés hídrico de los veintisiete Estados miembros de la UE. Además, dicho estrés hídrico se acentúa, especialmente, en amplias zonas del sur y sureste de nuestro país como consecuencia de sus específicas características orográficas y pluviométricas.

Según el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, nos encontramos ante una situación de estrés hídrico cuando la demanda de agua excede de la cantidad disponible durante un período determinado de tiempo o cuando su baja calidad restringe su uso. Dicha situación produce un deterioro de los recursos de agua destinados al consumo, tanto en cantidad (sobreexplotación de los acuíferos, ríos secos, etc.), como en calidad (eutrofización1, contaminación, intrusión salina, etc.). Esta situación de estrés hídrico se va a incrementar, en los Estados del sur de Europa, en los próximos años, como señala la Agencia Europea del Medio Ambiente en su informe de 2008 sobre los impactos del cambio climático en Europa2.

El cambio climático afectará, negativamente, en todos los aspectos del ciclo del agua: se acentuará la escasez del recurso hídrico; aumentarán los fenómenos extremos tales como las inundaciones y las sequías; se verán afectadas la renovación de las aguas subterráneas y, por último, cambiarán los ciclos de precipitación y los regímenes de los ríos3.

La preservación de los recursos hídricos está marcando, significativamente, la agenda política de la UE, especialmente, en los últimos años, ante la perspectiva apuntada de que el cambio climático vaya a influir, de manera muy negativa, sobre el agua.

En la actualidad, está vigente el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente, el cual ha sido aprobado por la Decisión 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de

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20024, que abarcará un período de diez años, y cuyo cómputo inicial ha sido el citado 22 de julio.

En este Programa se precisan una serie de actuaciones de carácter prioritario, siendo, una de ellas, la relativa al uso sostenible y la calidad elevada del agua. Así, en el artículo 7.2.e) se establece que los Estados miembros deben:

— garantizar un elevado nivel de protección de las aguas superficiales y subterráneas, evitando la contaminación y promoviendo una utilización sostenible del agua,

— trabajar en pos de la completa aplicación de la Directiva marco sobre aguas con el objetivo de lograr, para este recurso, unas buenas condiciones desde los puntos de vista ecológico, químico y cuantitativo, así como su gestión consecuente y sostenible,

— desarrollar medidas destinadas al cese de los vertidos, las emisiones y los escapes de sustancias peligrosas prioritarias, de acuerdo con lo dispuesto en la Directiva marco sobre aguas,

— garantizar un nivel elevado de protección de las aguas de baño, incluida la revisión de la Directiva sobre las aguas de baño,

— garantizar la integración de los conceptos y planteamientos de la Directiva marco sobre aguas y de otras directivas para la protección de las aguas en otras políticas comunitarias.

Como puede observarse del tenor del precepto transcrito, adquiere una notable relevancia el cumplimiento efectivo de lo dispuesto en la Directiva marco de aguas. En concreto, se refiere a la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000 (en adelante, DMA), la cual fija un marco comunitario global de actuación en el ámbito de la política de protección medioambiental de las aguas continentales (superficiales y subterráneas), de transición y costeras, determinando, el 22 de diciembre de 2015, como fecha en que se debe lograr un buen estado ecológico y químico del recurso hídrico. En este sentido, es significativo su Preámbulo: El agua no es un bien comercial como los demás, sino un patrimonio que hay que proteger, defender y tratar como tal.

Para el logro de los citados objetivos, la DMA establece, tanto un calendario, como una serie de obligaciones, que deben cumplir los Estados miembros. Por lo que se refiere al objeto del presente trabajo, el artículo 9 determina que los citados Estados tendrán en consideración la recuperación de los costes de los servicios hídricos a la hora de fijar los precios que deben

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satisfacer los usuarios de dichos servicios, incentivando, de esta manera, un uso racional del agua.

Con dicha finalidad, los Estados miembros deberán garantizar, como fecha límite, al final del año 2010, por una parte, el establecimiento de una política de precios que incentive un uso racional de los recursos hídricos. Por otra, que los diversos usos del agua (industria, hogares y agricultura) contribuyan, de manera adecuada, a la recuperación de los costes apuntados. No obstante, es necesario señalar que la DMA, además del precio, también prevé la posible utilización de otros instrumentos económicos o fiscales.

A la hora de cumplir los citados objetivos debe tenerse presente cuál es la estructura competencial en la gestión del agua en los distintos Estados miembros. En el caso de España, y como consecuencia del proceso de descentralización política establecido constitucionalmente, tanto el Estado, como las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA) y Entidades Locales (en adelante, EELL) tienen atribuidas, por nuestro ordenamiento jurídico, un conjunto de competencias que, en mayor o menor grado, inciden en la prestación de los servicios relacionados con el recurso hídrico, y cuyo ejercicio debe, por una parte, coordinarse entre sí y, por otra, acomodarse a los mandatos y principios, no sólo comunitarios, sino también constitucionales, sobre la preservación de los recursos naturales. Desde la última de las perspectivas citadas, cabe recordar que el artículo 45.2 de la Constitución Española (en adelante, CE) determina que los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

Para desarrollar nuestra exposición, procederemos, en primer lugar, a analizar, la DMA en lo que respecta a los aspectos económicos del agua. En segundo lugar, examinaremos cómo se ha materializado la transposición de la citada Directiva al ordenamiento interno español en este ámbito. En tercer y último lugar, realizaremos una exposición del complejo, disperso y variado mosaico de tributos5vinculados a la recuperación de los costes derivados de

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las distintas prestaciones de servicios en el ciclo del agua, examinando si el marco jurídico-tributario vigente se acomoda a los mandatos contenidos en la DMA y analizando, asimismo, qué medidas de lege ferenda cabría adoptar, en su caso, con la finalidad de cumplir los citados mandatos.

II Los aspectos económicos del agua en la DMA

La necesidad de coordinar el abastecimiento de agua con la escasez de este recurso, así como su protección, constituyen una de las prioridades de la gestión política medioambiental en el ámbito europeo desde hace décadas. En este sentido, es necesario hacer referencia a la Carta Europea del Agua, la cual fue aprobada, el 6 de mayo de 1968, por el Consejo Europeo. De los doce artículos que recoge la citada Carta, queremos hacer especial referencia al último de ellos, donde se indica que el agua es un bien común, cuyo valor debe ser conocido por todos. Cada persona tiene el deber de ahorrarla y usarla con cuidado.

Por lo que se refiere al ámbito específico de la UE, la vocación de protección del medio ambiente se encuentra plasmada, en la actualidad, en el ar tículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la UE (en adelante, TFUE) precepto que, en su párrafo primero, establece que la política en materia medioambiental se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga.

Dentro de los recursos naturales a proteger, adquiere una notable relevancia el agua. En este sentido, en el artículo 192.2.b) del TFUE se hace referencia expresa a que el Consejo, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, adoptará las medidas que afecten a la gestión cuantitativa de los recursos hídricos o que afecten directa o indirectamente a la disponibilidad de dichos recursos.

Como se ha señalado, previamente, la DMA determina las orientaciones que ha de tener, en los próximos años, la política medioambiental de la UE en materia de aguas. En relación con las referidas orientaciones, cabe destacar

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la prevista en el artículo 9.1 donde se establece que los Estados Miembros tendrán en cuenta el principio de la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua6, incluidos los costes medioambientales y los relativos a los recursos, de conformidad con el principio de quien contamina paga.

El citado artículo 9.1, párrafo segundo, de la DMA ha fijado, como horizonte temporal, el final del año 2010, fecha en la que los...

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