Doctrina Administrativa: Jurisprudencia de la Unión y Derecho Español

• Jurisdiction: European Union
• Date: 01 January 2011

Estudios Tributarios Europeos 1/2011

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Doctrina Administrativa: Jurisprudencia de la Unión y Derecho

Español

Enrique de Miguel Canuto1

1.Introducción

Podría decirse que en tierra de nadie se encuentran las circulares y las

consultas a la Administración2.

Por una parte, las circularese instrucciones internas de la Administración no

son normas, porque no surten efectos vinculantes para los particulares, y

claro es que tampoco son resoluciones que, expresivas del ejercicio de una

potestad de la Administración, sean notificadas a un particular,respecto al

que surtan efectos con exclusión de los demás.

Por otra parte, las respuestas a consultasa la Administración no son actos

de gravamen que vinculen al contribuyente consultante, imponiéndole una

obligación, aun cuando la ulterior conducta del contribuyente en armonía

con ella puede liberarle de sanciones (administrativas) por infracción

tributaria.

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1Doctor en Derecho por la Universidad de Bolonia. Profesor de Derecho financiero y

tributario en la Universidad de Valencia.

2Sobre las fuentes del Derecho de la Unión puede verseSchrauwen, A., “Sources of EU Law

for integration in taxation”, p. 15 a 28 y Kemmeren, E.C.C.M.,”Sources of Law for European

tax integration: well-known end alternative instruments”, p. 29 a 49, ambos en Weber, D.,

Traditional and alternative routes to European tax integration: primary law, secondary law,

soft law, coordination, comitology and their relationship, Amsterdam, 2010; Palao Taboada,

C., “Sistema de Fuentes del Derecho tributario en el contexto del ordenamiento jurídico

comunitario “. Foro Sainz de Bujanda: Ley General Tributaria y Derecho comunitario, p. 11 a

15, Documento nº2, Instituto de Estudios Fiscales, 2009; García Prats, A., Incidencia del

Derecho comunitario en la configuración jurídica del derecho financiero (III): Principios de

justicia vs. Derecho comunitario, en Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pública 258

/ 2000, p. 737 a 774; Alonso García, R., Sistema jurídico de la Unión europea, 2ª ed.,

Madrid, 2010 ; Balaguer Callejón, F., “La incidencia del Tratado de Lisboa en el sistema de

fuentes comunitario y su influencia en los ordenamientos estatales”, en Matia Portilla, F J,

(dir.), Estudios sobre el Tratado de Lisboa, Granada, 2009 .

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Ni las circulares ni las consultas vinculan a los tribunales, que apartándose

de ellas, fundarán su fallo en la ley y, en menor medida, en los

reglamentos, conforme al principio de legalidad de la Administración. Aun

cuando, en ocasiones, el juez valora la circular o consulta como expresión

del criterio de la Administración pública que si favorece al actor puede

coadyuvar a fundamentar la estimación de su recurso.

La circular debe ser distinguida del reglamento y la consulta debe ser

distinguida de la liquidación de un impuesto. Cuando un acto realmente

distinto es enmascarado con forma de circular, corresponde al juez

desenmascararlo, y extraer las consecuencias que derivan del contenido

que, en realidad, tiene.

La “doctrina administrativa” (circulares y consultas) está en relación

dialéctica con la “doctrina judicial”: en esta dialéctica subyace y se expresa

la prioridad de la decisión del juez en elcontrol de la obra de la

Administración. Al juez corresponde en el ordenamiento la última palabra

sobre la definición de la norma en relación con el acto que la aplica. Dado

que el juez contencioso ejerce un control a posteriori, la anticipación por la

Administración de esas soluciones a situaciones dudosas, es portadora de

una ausencia de definitividad, que es imputable a los criterios de quien no

tiene la última palabra. La imputación de efectos vinculantes a circulares y

consultas desaplomaría la competencia constitucional de decir el Derecho

(iuris dictio) que corresponde al juez.

En la esfera comunitaria estudiaremos las circulares y comunicaciones de la

Unión y antes, las circulares del Estado en relación con el Derecho de la

Unión. A continuación, veremos las consultas tributarias y las circulares

interpretativas en el Derecho español interno.

Dado que el ordenamiento de la Unión no pretende definir sus conceptos

inspirándose en los ordenamientos nacionales (Auto de 16 de noviembre de

2010)3resulta de particular interés intentar captar la originalidad de la

jurisprudencia de la Unión.

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3TJUE 16 noviembre 2010 , C-73/10Internationale Fruchtimport [2010]RJ 00.

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2.Circulares de los Estados: su inadecuación

En el umbral de la relación entre Derecho interno y Derecho de la Unión se

plantea la interacción entre el ordenamiento dela Unión y el ordenamiento

nacional anterioral ingreso del Estado en la Comunidad4. El juez de la

Unión, en una jurisprudencia abundante, ha exigido la transformación del

ordenamiento previo, no bastándole la integración de la norma de la Unión

en el ordenamiento doméstico junto a las normas preexistentes.

Los pilares de esta toma de posición del juez de la Unión han sido dos:

1º que solo una norma con el mismo valor y eficacia jurídica, armónica con

el Derecho de la Unión, permite superar la incompatibilidad de la anterior

norma nacional con el Derecho de la Unión.

2º que no suponen cumplir con las obligaciones del Tratado las meras

prácticas administrativas que sean coherentes con el Derecho de la Unión,

porque son modificables por naturaleza a discreción de la Administración y

están privadas de la publicidad adecuada.

Esta jurisprudencia es “transversal” al Derecho tributario5, porque, iniciada

en un ámbito distinto al tributario, recorre un ámbito temático mucho más

amplio. Podría decirse que en su elaboración se ha seguido el método de la

metonimia, porque primero se ha formulado el efecto o consecuencia – no

valen las meras prácticas - y después se ha extraído la causa o razón de ser

– la exigencia de una nueva norma-.

Consecuencias derivadas del tópico jurisprudencial, constantemente

repetido, son las que siguen.

1º poner la circular de la Administración en el mismo nivel que la praxisde

la Administración, sin precisar el juez dela Unión si refiere a actuaciones

notificadas por la Administración o sirefiere a criterios de actuación de sus

órganos considerados en abstracto

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4Suay Rincón, J., La participación del Parlamento como órgano de control en el proceso de

formación y ejecución del Derecho comunitario, en Noticias de la Unión europea 63 / 1990,

p. 57 a 68; Sobre la obligación de los estados miembros de eliminarsus disposiciones

internas incompatibles con el Derecho comunitario y sobre los medios para hacerla efectiva,

en Noticias de la Unión europea, 30 /1987, p. 123 a 126.

5Vale la pena leer Vanistendael, F, The role of the European Court of Justice as thesupreme

judge in tax cases, EC Tax review 1996/3, p. 114 a 122.