Résumé

Author:European Union Publications Office
Pages:17-28
SUMMARY

Introduction. 1. La focalisation nationale des débats sur l’emploi «rémunérateur» par rapport à la protection et à l’inclusion sociales – évaluation de la perspective du genre. 2. L’impact des congés de maternité et parentaux sur l’intégration ou la réintégration dans l’emploi. 2.1. La durée et le soutien financier des congés de maternité et des congés parentaux. 2.2. La flexibilité des dispositions relatives aux congés parentaux. 2.3. Les droits des pères. 3. L’impact du congé parental ou de l’absence prolongée pour garde d’enfant (pour ceux qui retournent sur le marché du travail) sur l’éligibilité par rapport aux mesures actives en faveur de l’emploi, l’éducation permanente ou autres possibilités de formation. 3.1. L’éligibilité par rapport aux mesures actives en faveur de l’emploi. 3.2. L’éligibilité en matière d’éducation permanente et autres services de formation. 4. Les services de garde d’enfants en tant qu’infrastructure sociale de soutien à l’emploi des parents. 4.1. La disponibilité. 4.2. Le coût des services. 4.3. L’incompatibilité des services et des horaires de travail. 4.4. La qualité des services de garde. 5. Conclusions.

 
CONTENT

Ce rapport a été financé et réalisé pour les besoins de la Commission européenne, Direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’égalité des chances. Le contenu de cette publication ne reflète pas nécessairement l'opinion ou le point de vue de la Direction générale Emploi, affaires sociales et égalité des chances de la Commission européenne. Ni la Commission européenne ni aucune personne agissant en son nom ne sont responsables de l'utilisation qui pourrait être faite des informations contenues dans cette publication.

Introduction

La présente étude s’inscrit dans le contexte de la Communication «Moderniser la Protection sociale pour des emplois plus nombreux et de meilleure qualité – une approche globale pour rendre le travail rémunérateur» (COM[2003], 842 final). Quatre des sept recommandations formulées dans cette Communication étayent ce rapport, à savoir: l’élimination des éléments dissuasifs financiers, l’élimination des «pièges» et des obstacles en matière de protection sociale (prélèvements et prestations), la prise en compte de certains incitants non financiers (en particulier les structures d’accueil des personnes dépendantes et la qualité de l’emploi), et la coordination des différentes mesures et des objectifs, dont l’interaction entre les systèmes passifs de prestations et les mesures actives sur le marché du travail (obligation de recherche d’un emploi et formation).

Cette étude vise à développer une perspective d'égalité entre hommes et femmes dans ce débat sur l'offre de travail, et ce de deux manières. En premier lieu, en réexaminant les principales réformes nationales récentes visant les systèmes de protection sociale et les politiques de l’emploi destinées à intégrer les groupes à faible revenu sur le marché du travail, lorsque les objectifs politiques de ces réformes sont liés au fait de rendre le travail rémunérateur, notamment en renforçant l’avantage financier de l’emploi par rapport aux prestations. Nous examinerons ici dans quelle mesure la perspective du genre a été prise en compte ainsi que l’impact attendu de ces mesures pour les hommes et les femmes.

En deuxième lieu, nous examinerons les incitants et les obstacles plus généraux qui touchent ceux qui assument la tâche principale de s'occuper des enfants dans les ménages, donc les femmes dans leur grande majorité. L’accent sera particulièrement mis sur la situation des femmes avec enfants dans les ménages à faible revenu (par rapport à la fiscalité et aux prestations, aux mesures actives en faveur de l’emploi, aux dispositifs de garde, etc.).

La présente étude se fonde sur les rapports établis par 30 experts nationaux du Groupe d’experts sur le genre, l'inclusion sociale et l’emploi. La Section 1 fait le bilan de certaines réformes nationales et de débats récents par rapport aux politiques visant à rendre l’emploi rémunérateur dans une perspective d'égalité entre hommes et femmes. Cette section s’inspire des rapports établis pour les 15 pays membres d’avant 2004, et les 5 non membres de l’UE inclus dans ce réseau. Les experts nationaux pour les 10 nouveaux États membres n’ont pas contribué à cette partie du rapport parce qu’il leur fallait en outre préparer une évaluation de l’intégration du genre des premiers Plans d’action nationaux pour l’inclusion sociale formulés par leur gouvernement1. Les Sections 2 à 5 font appel aux données des 30 pays. La Section 2 examine les dispositions relatives aux congés de maternité et aux congés parentaux par rapport à l’intégration dans l’emploi des femmes et des hommes qui ont des enfants. L’impact des congés parentaux, ou des interruptions de carrière prolongées pour cause de garde d’enfants, sur l’éligibilité en ce qui concerne les mesures actives du marché du travail, et les autres services de formation est examiné dans la Section 3. La Section 4 porte sur le développement des services de garde d'enfants qui représentent une infrastructure sociale de base pour soutenir l’emploi parental. Un certain nombre de conclusions sont formulées dans la Section 5 qui soulève des questions relevant de la demande et de la qualité de l’emploi et donc de la durabilité de l’emploi pour le responsable principal en matière de garde (typiquement la mère) dans les ménages à faible revenu.

1. La focalisation nationale des débats sur l’emploi «rémunérateur» par rapport à la protection et à l’inclusion sociales – évaluation de la perspective du genre

L’objectif des politiques liées au concept du «travail rémunérateur» varie entre les 20 pays (15 UE et 5 autres) examinés. Dans les pays à couverture sociale limitée pour la population en âge de travailler, les débats et les réformes des politiques portent surtout sur l’élargissement de la protection sociale, comme on le voit en Grèce et en Italie. Une situation semblable de couverture sociale restreinte se retrouve également dans un certain nombre de nouveaux États membres, comme l’indiquent leurs PAN/Inclusion 2004, ainsi qu'en Bulgarie et Roumanie dans leurs préparatifs à rejoindre l'UE. En revanche, dans de nombreux pays qui bénéficient d’une protection sociale plus étendue, on peut noter des exemples de réformes fiscales et des prestations visant à renforcer les incitants financiers du travail pour les chômeurs, les inactifs et les travailleurs à bas salaires. Les exemples présentés dans les rapports nationaux et examinés dans la présente étude sont les suivants:

• Des crédits d’impôt destinés aux bas salaires ont été introduits en Belgique, en France et au Royaume Uni.

• Des réductions générales de la fiscalité ont été menées au Luxembourg, en Autriche et en Islande (et plus récemment en Italie).

• Les mesures de soutien aux chômeurs (allocations de chômage et/ou protection sociale) ont été révisées dans certains pays afin de resserrer les critères d’éligibilité et/ou de réduire les allocations, d’imposer des conditions de recherche d’emploi plus strictes (Danemark, Allemagne, France, Pays-Bas, Autriche). En Irlande, ce processus est dû en grande partie au fait que les allocations n’ont pas augmenté, ce qui a entravé des mesures positives récentes en faveur de l’intégration dans l’emploi et la formation. Au Portugal, la protection chômage a été élargie mais elle s’accompagne de conditions plus strictes pour les demandeurs d’emploi.

• Les pensions d’invalidité ont fait l’objet de réformes en Norvège pour rendre les critères d’éligibilité plus stricts et promouvoir le retour à l’emploi, dans le cadre des réformes de la protection sociale visant à renforcer les incitants d’offre de travail.

Dans la plupart de ces pays, il y a un objectif politique explicite de «rendre le travail rémunérateur» ou d’éliminer les pièges du chômage et de la pauvreté pour les chômeurs et les bas salaires. Cela n’a pourtant pas toujours été le cas – les réformes fiscales au Luxembourg n’accordaient pas une importance particulière à ce facteur, les réformes fiscales et des allocations chômage en Autriche ont été introduites sans débattre de l’objectif de «rendre le travail rémunérateur», et la justification donnée au Portugal en faveur d’une réforme de la protection sociale pour les chômeurs était la lutte contre la fraude et une plus grande équité.

En revanche, dans les autres pays inclus dans cette étude, les réformes des impôts et des allocations n’ont pas fait l’objet d’un intérêt particulier:

• En Grèce, les mesures visant à la réinsertion des chômeurs dans l’emploi se focalisent sur les subventions salariales en faveur de la création d’emplois et les mesures incitatives au travail à temps partiel.

• Des projets de subventionnement des emplois faiblement rémunérés on été abandonnés en Finlande.

• En Italie, les projets de réforme des allocations afin d’élargir la couverture sociale ont encore été repoussés. L’absence de protection signifie qu’il n’a pas de problème généralisé des pièges du chômage ou de la pauvreté, seul un demandeur d’emploi sur cinq perçoit des allocations et la majorité de ces demandeurs d’emploi comptent sur le soutien financier de leur famille.

• «Rendre le travail rémunérateur» n’a pas été débattu de manière soutenue en Bulgarie et en Roumanie; dans l’attente d’une adhésion à l’UE, l’attention porte sur l’élaboration des processus juridiques et institutionnels, et des politiques socio-économiques conformément aux directives et conditions de l’UE. La question qui se pose est principalement l’élargissement de la couverture sociale et l’introduction de politiques de l'emploi qui favorisent l’employabilité.

• Ce même débat est absent au Lichtenstein où l’on commence seulement à discuter des réformes socio-économiques par rapport à l’augmentation des charges sociales.

• En Espagne, l’accent porte sur les mesures de conciliation vie professionnelle – vie familiale en faveur des femmes qui ont des enfants pour «rendre le travail rémunérateur».

• En Suède, bien que la réforme fiscale et des allocations pour rendre le travail rémunérateur soit un sujet de débat permanent, favorisé par la SEE, aucune réforme n'a été mise en oeuvre. Les mesures récentes les plus pertinentes sont l’élargissement des subventions aux services de garde d’enfants. Les études réalisées prévoient que ces mesures renforceront encore l’offre de travail des femmes ayant des enfants, notamment dans les ménages à faibles revenus.

L’on observe que l’intégration du genre et l’évaluation d’impact ne figurent généralement pas dans les réformes mises en oeuvre ou débattues. Cette absence de l’intégration du genre peut indiquer un manque d’engagement politique à promouvoir l’équité hommes-femmes dans certains cas ou, à tout le moins, le manque d'élaboration et de mise en œuvre de procédures d’intégration de la perspective de genre dans le politiques. Certaines réformes politiques indiquent néanmoins une prise en compte du genre mais de manière non uniforme. La question du genre est examinée uniquement par rapport à certains groupes où il est admis, explicitement ou non, que les femmes y sont majoritaires, par exemple parmi les parents isolés. Dans le cas de la réforme des crédits d'impôts au Royaume Uni, les politiques suivies sont un exemple de la prise en compte des implications de l’impact du genre et de la manière dont cette perspective a pu se préciser grâce au dialogue entre les divers acteurs sociaux et les pouvoirs publics. Cependant, il reste certaines lacunes dans l’élaboration des politiques, mises en évidence lors des discussions sur l’impact du genre. Cela montre que si certains problèmes peuvent être soulignés lors de l’évaluation de cet impact, leurs solutions ne sont pas nécessairement apportées lorsqu’elles contredisent d’autres priorités politiques ou que la volonté politique manque.

Résumé: «Rendre le travail rémunérateur» – débat et réformes sur le plan national examinés dans les rapports d’experts pour 20 pays

BE: Introduction des crédits d’impôt (CIBRAP), 2001

Réformes des crédits d’impôt sur les revenus professionnels (CIBRAP) et projets de réforme de la garantie de ressources

DK: Aides sociales aux chômeurs réduites afin de renforcer les incitants financiers à l’emploi dans le cadre de la réforme visant à augmenter le nombre d’actifs

DE: Réforme «Hartz IV» de l’assurance et des allocations chômage

Expansion des «mini-emplois» qui ne sont pas pris en compte dans la protection sociale

EL: Les réformes visant à rendre le travail rémunérateur se focalisent sur les subventions salariales et la création d’emplois à temps partiel

ES: Les mesures de conciliation vie familiale – vie professionnelle sont au centre du débat sur la question de savoir comment rendre le travail rémunérateur

FR: Prime pour l’emploi (PPE) et maintien provisoire des allocations pour les chômeurs en reprise d’emploi (Intéressement)

Réforme des allocations chômage et nouvelles subventions à l’embauche de chômeurs aux emplois à salaire minimum

IE: Mise en évidence de problèmes qui perdurent dans la stratégie nationale contre la pauvreté afin de lutter contre les pièges du chômage et de la pauvreté et de «rendre le travail rémunérateur»

Résumé: «Rendre le travail rémunérateur» – débat et réformes sur le plan national examinés dans les rapports d’experts pour 20 pays (cont.)

Accent mis sur les ménages dans le système d’imposition et d’allocations en Irlande

IT: L’élargissement de la protection sociale aux chômeurs est encore reporté

LU: Réformes de l’impôt personnel dans le but d’alléger la charge fiscale déjà faible mais peu d’incitants à l’emploi axés sur l’offre pour les femmes mariées

NL: «Rendre le travail rémunérateur» par le biais de réformes fiscales et des allocations

La nouvelle législation néerlandaise sur l’emploi et la protection sociale (Wet Werk en Bijstand, WWB) est entrée en vigueur le 1er janvier 2004

AT: La réforme fiscale de 2004-05 réduit les charges fiscales pour les bas salaires et certaines réductions concernent les familles à faibles revenus

Les réformes fiscales et des allocations sont destinées à renforcer les incitatifs à l’activité professionnelle

PT: Réformes des allocations pour les chômeurs et projet d’élargir la prise en compte des ressources des ménages

FI: Des propositions controversées de subventionnement des emplois peu rémunérés et d’élargissement de la notion des «pauvres en activité» sont remises à plus tard

SE: Les taux de participation élevés des hommes et des femmes suggèrent que les politiques socio-économiques menées ont réussi à rendre le travail rémunérateur

UK: Les allocations professionnelles pour les parents en activité faiblement rémunérée ont été élargies en 2003 avec les nouveaux crédits d’impôt et de charge d’enfants

BG: Absence d’un véritable débat sur «le travail rémunérateur» par le biais d’une réforme des impôts et des allocations dans le cadre des préparatifs à l’adhésion

IS: Les dégrèvements représentent l’élément principal des réformes des impôts et des allocations

LI: Le dynamisme de l’économie n’incite pas à débattre de réformes fiscales ou des allocations pour rendre le travail rémunérateur mais les taux de participation des femmes sont faibles

NO: Réformes des allocations chômage et des pensions d’invalidité dans le but de promouvoir l’intégration dans l’emploi et une «vie professionnelle plus inclusive» (accord AI entre le gouvernement norvégien et les partenaires sociaux en 2001)

Nouvelle initiative en faveur de l’intégration des minorités ethniques d’immigrants sur le marché du travail

RO: Un nombre de réformes ont été mises en oeuvre par rapport aux directives et mesures de la SEE pour rendre le travail rémunérateur tant sur le Plan national de lutte contre la pauvreté que pour l’inclusion sociale

Note: Il n’a pas été demandé aux dix nouveaux membres de participer à ce volet du programme de travail. Se reporter à l’introduction.

L’absence d’intégration du genre dans l’élaboration des politiques se reflète dans l’évaluation, et l’efficacité des mesures est réduite du fait de cette absence. Il est donc courant pour les évaluations de se focaliser sur les incitants financiers immédiats et à court terme des réformes des impôts et des allocations sans prendre en compte le nombre d’emplois disponibles, les conditions de travail (horaires de travail et qualité de l’emploi), la garde des enfants et les autres infrastructures comme les transports. L’importance accordée aux ménages en tant qu’unité agrégée fait que les disparités des opportunités et des parcours de rémunération professionnelle entre les hommes et les femmes, au sein d’un marché ségrégué entre les sexes, sont généralement négligées. Par ailleurs, les considérations à long terme sont typiquement absentes tant au niveau «micro» du cycle de vie de l’emploi et de la rémunération des membres du ménage, qu’au niveau «macro» de l’inclusion sociale, de la demande de travail et des types d’emplois à bas salaire subventionnés par les réformes de la protection sociale.

L’intégration du genre offre notamment une perspective différente pour examiner le débat permanent qui porte sur les niveaux fiscaux et le coût des systèmes de protection sociale. En d’autres termes, quel est l’impact du genre sur la réduction des impôts ou des allocations? Les femmes sont-elles affectées de manière disproportionnée par les coupes des dépenses publiques en tant qu’employées du secteur public? Les réductions d’impôt sontelles cruciales pour «rendre le travail rémunérateur» pour les femmes ou serait-il plus efficace d’améliorer les dispositifs de garde et l’infrastructure sociale pour aider ceux qui ont des responsabilités de garde à participer, au besoin par le biais d’augmentation de l’impôt? La baisse des taux de fécondité en Europe indique peut-être le degré de difficulté de la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale, et cela est peut-être une raison suffisante pour réexaminer les réformes fiscales et des allocations dans une perspective de genre plus large, plutôt que par un débat restreint sur le concept de «travail rémunérateur».

2. L’impact des congés de maternité et parentaux sur l’intégration ou la réintégration dans l’emploi

Le droit au congé de maternité et au congé parental fournit un mécanisme d’intégration dans l’emploi de deux manières. Ces congés encouragent les femmes à participer et/ou à travailler à temps plein jusqu’à la naissance de l’enfant afin d’assurer leur éligibilité. Les rémunérations sont généralement protégées, contrairement à la situation des femmes qui sont obligées d’abandonner leur participation, lorsqu’elles veulent avoir des enfants, avant de retourner sur le marché de l’emploi.

Les absences prolongées présentent un certain nombre de risques, en fonction de la manière dont elles sont liées à d’autres mesures et conditions du marché de l’emploi. Si les mères prennent des congés prolongés contrairement aux pères, leur statut de «deuxième salaire» risque de se renforcer et le risque de pratiques discriminatoires peut affecter leur progression de carrière et de rémunérations. A court terme, il pourrait sembler illogique, pour le ménage, qu’une femme ait recours à des services de garde d’enfants coûteux au lieu de prendre un congé prolongé. A long terme, par contre, les femmes risquent d’être financièrement défavorisées suite à des ruptures prolongées de leur participation.

Il n’en demeure pas moins que des congés de maternité trop courts risquent d’entraîner d’autres types d'éléments dissuasifs quant à l’offre de travail. Les femmes qui ont un enfant peuvent abandonner le marché de l’emploi plutôt que de prendre le congé de durée limité qui leur est offert, si elles ne veulent pas ou ne peuvent pas reprendre leur activité avec des enfants en bas âge. Par ailleurs, les femmes qui ont des enfants peuvent devoir reprendre leur participation plus tôt qu’elles ne le souhaitent du fait de pressions financières ou de l’insécurité de l’emploi. Cette situation peut se traduire par un taux de participation élevé des femmes qui ont des enfants en bas âge, du fait des pressions qui s’exercent et non pas suite à des mesures qui aident les parents à prendre les dispositions qui leur conviendraient le mieux.

L’impact des modalités des congés parentaux sur l’intégration et la réintégration des femmes et des hommes qui ont des enfants varie selon que le congé soit payé ou non, la durée et la souplesse de l’éligibilité, la participation des pères comme des mères, et selon que les modalités de congé soient supplémentées par le subventionnement public de la garde des enfants.

2.1. La durée et le soutien financier des congés de maternité et des congés parentaux

Les dispositions relatives au congé de maternité sont plus uniformes d’un pays à un autre que celles qui concernent le congé parental. Dans la majorité des 30 pays pris en compte, la durée du congé de maternité légal se situe généralement entre 14 et 20 semaines et le congé s’accompagne d’un paiement élevé par rapport au salaire (80 à 100%). Le Royaume Uni, l’Estonie, la République Tchèque, la Hongrie et la Slovaquie prévoient des congés plus longs. Dans le cas du Royaume Uni, de la République Tchèque et de la Slovaquie, les paiements sont moins élevés. Deux pays, l’Islande et la Norvège, ne font pas de distinction entre congé de mater-nité et congé parental: une période du congé parental est réservée à la mère, une autre au père, et le reste peut être pris par l’un ou l’autre parent.

Les droits civils de congé parental varient en termes de durée, de niveau d’indemnisation financière et de transférabilité, selon que l’éligibilité concerne l’individu ou la famille. Les congés légaux et les taux de remplacement du salaire élevés encouragent le recours. Cependant, le congé parental n’est pas rémunéré dans neuf pays et la rémunération est limitée dans dix autres pays. Les droits aux congés parentaux agissent avec d’autres mesures qui affectent le recours aux congés, notamment la disponibilité de structures d’accueil. Lorsque ces dernières sont limitées, le congé parental prolongé peut servir à retarder les arrêts de participation mais ne promeut pas vraiment la reprise d’activité à la fin de la période de congé. D’autres facteurs professionnels entrent en jeu tels que la mise en place par l’entreprise de congés parentaux plus avantageux et autres mesures de soutien et la mesure dans laquelle le milieu de l’entreprise encourage ou non les salariés à recourir à leurs droits. Un taux de chômage élevé et des licenciements généralisés sont un élément dissuasif majeur aux congés parentaux et ce problème est souligné dans les rapports de plusieurs nouveaux pays membres. Les évaluations nationales de l’impact des dispositions relatives aux congés parentaux sur la reprise d’activité des femmes font l’objet d’un résumé en annexe.

2.2. La flexibilité des dispositions relatives aux congés parentaux

Le degré de flexibilité prévu dans les congés parentaux est un facteur clef dans le recours aux congés, qu’il s’agisse des pères ou des mères. La Suède est souvent citée comme exemple de dispositions de congés parentaux tout à la fois flexibles et généreuses. Une certaine part de flexibilité est introduite dans les dispositions prises par de nombreux pays examinés. Cette flexibilité se manifeste par le recours au congé parental à temps partiel, la possibilité d’échelonner le congé parental, le droit de repousser le congé parental et celui de réduire les horaires de travail. Quelques pays mettent en place le «droit de requête» qui permet au salarié de demander un temps de travail réduit ou souple et d’en négocier les modalités avec l’employeur.

Ces dispositions sont indépendantes de celles du congé parental.

La flexibilité éventuelle des congés parentaux n’est pas toujours exploitée, pour un certain nombre de raisons, y compris la complexité législative ou les obstacles rencontrés sur le lieu de travail. De la même manière, l’effectivité de la législation sur «le droit de requête» est fonction du niveau de détail de cette législation et des bases sur lesquelles une requête peut être rejetée ou la décision de rejet attaquée.

2.3. Les droits des pères

Dans treize des pays sur lesquels porte la présente étude, les pères n’ont pas droit à un congé de paternité à la naissance d’un enfant. Dans les trente pays examinés, les pères ont un droit légal au congé parental mais peu d’incitants sont fournis. Le congé reste non rémunéré ou peut être transféré à la mère ce qui fait que le père risque peu de «perdre» ce congé s’il ne le prend pas. Le recours des pères au congé parental reste très faible dans la majorité des pays.

Afin d’encourager la participation des hommes, il est nécessaire de prévoir un droit légal comportant un élément individuel non transférable réservé au père, s’accompagnant d’un niveau élevé de remplacement du revenu ainsi que d’une certaine flexibilité quant aux modalités du congé. Les pratiques et mentalités du lieu de travail déterminent, elles aussi, l’acceptabilité du congé parental pour les pères.

L’on observe que les hommes utilisent plus les congés parentaux dans les pays qui prévoient un droit individuel ou réservé étayé par un taux élevé de remplacement du revenu. Il n’en demeure pas moins que leur participation est bien inférieure à celle des femmes. Ce faible taux de participation masculine aide à renforcer la division inégale du travail entre les sexes qui fait que la garde des enfants est considérée comme du travail «féminin». Il en résulte une discrimination hommes-femmes sur le marché de l’emploi car, si le congé parental offre une certaine mesure de réintégration dans l’emploi pour les femmes qui ont des enfants, ces dernières risquent de bénéficier de moindres opportunités de formation et de progression de carrière lorsqu’elles reprennent leur activité professionnelle.

3. L’impact du congé parental ou de l’absence prolongée pour garde d’enfant (pour ceux qui retournent sur le marché du travail) sur l’éligibilité par rapport aux mesures actives en faveur de l’emploi, l’éducation permanente ou autres possibilités de formation

3.1. L’éligibilité par rapport aux mesures actives en faveur de l’emploi

De manière générale, les parents qui ont recours au congé parental sont pris en compte dans les mesures actives du marché de l’emploi étant donné qu’ils conservent leur statut de salarié et la protection et les avantages connexes. Ils ne sont donc pas, en principe, plus à risque de licenciement et bénéficient des mêmes mesures actives en faveur de l’emploi que d’autres travailleurs à risque de licenciement ou de chômage. Cependant, dans la pratique, les salariés qui prennent un congé parental peuvent être plus touchés par les licenciements ou les pressions au départ. Les salariés classés comme ayant démissionné ne sont pas couverts par les mesures actives en faveur de l’emploi.

Dans un certain nombre de pays, les critères d’éligibilité se focalisent sur les chômeurs inscrits et ne prennent pas en compte la situation spécifique des femmes en congé parental prolongé et des femmes qui retournent sur le marché de l’emploi. L’absence de prise en compte de l’intégration des femmes de retour dans l’emploi entraîne des problèmes qui se manifestent au niveau des nouvelles mesures d'activation introduites en Allemagne, en Irlande et au Royaume Uni. En Allemagne, les réformes de la politique de l’emploi introduites en 2003 ont axé les programmes de mesures actives en faveur de l’emploi sur les bénéficiaires d'allocations de chômage, ce qui fait que de nombreuses femmes de retour sur le marché du travail n’étaient pas éligibles. Un problème semblable est enregistré en Irlande où les allocations chômage ne visent que les demandeurs d’emploi à temps plein, de sorte qu’une part importante du chômage féminin est invisible en tant que «non-participation économique», affectant de manière négative l’accès des femmes aux mesures en faveur de l’emploi. Le programme «New Deal» du Royaume Uni se focalise sur les bénéficiaires d'allocations (chômeurs ou handicapés) ou leur conjoint; les femmes qui retournent sur le marché du travail mais dont le conjoint est occupé sont exclues de ces mesures.

Des exemples de bonnes pratiques sont relevés dans un certain nombre de pays où des mesures actives visent particulièrement les parents qui retournent sur le marché du travail ou qui sont au chômage (Autriche et Lituanie). En Grèce, toutes les politiques actives sont destinées à l’ensemble des chômeurs – et non seulement aux bénéficiaires d'allocations – sous condition d’inscription auprès du Service public de l’Emploi (OAED).

3.2. L’éligibilité en matière d’éducation permanente et autres services de formation

Les problèmes examinés ci-dessus se retrouvent sur le plan de l’éducation permanente et des autres possibilités de formation. En termes de droits, dans la majorité des pays, les salariés en congé parental prolongé ou les femmes en reprise d’activité ont accès à la formation ou l’éducation permanente. L’Allemagne, l’Irlande et l’Islande sont des exceptions en ce sens que, dans ces trois pays, l’admission à la formation est réservée aux bénéficiaires d’allocation chômage.

Il peut exister pourtant certaines «entraves informelles» qui empêchent de tirer parti des opportunités offertes. C’est le cas, en particulier, des contraintes liées à la garde des enfants – coûts et horaires des dispositifs d’accueil, emplacement – en cours de formation. Ce problème est mis en évidence dans les rapports nationaux de l’Espagne, de la France, du Luxembourg, du Portugal, de Chypre, de Pologne et de la République tchèque.

Bien qu’une place plus significative soit accordée aux initiatives en faveur de l’éducation permanente dans les directives sur l’emploi, la dimension d’égalité des chances reste peu développée dans ces programmes. De nombreux programmes se focalisent sur les personnes occupées à plein temps plutôt que sur les parents souhaitant retourner sur le marché du travail. En outre, les rapports nationaux pour neuf états membres soulignent l’absence d’une tradition d’éducation permanente (Autriche, Danemark, Italie, Royaume Uni, Chypre, République tchèque, Estonie, Lituanie et Lichtenstein). Ce problème est également soulevé dans le rapport national bulgare.

Certains pays prévoient des programmes nationaux ciblant tout particulièrement les femmes en reprise d’activité. A titre d’exemple, la région Flamande, en Belgique, a introduit des crédits de formation permettant des interruptions de carrière ou un temps de travail réduit pour des congés de formation ou d’éducation destinés aux travailleurs à temps partiel. En France, le nouveau Plan de cohésion sociale maintient les dispositions aux termes desquelles les coûts de garde des enfants sont pris en charge pour les parents qui suivent une formation suite à un congé parental, et les interruptions pour congé parental n’affectent pas l’accès à la formation. La nouvelle législation italienne sur le congé parental autorise jusqu’à une année de congé parental non rémunéré pour l’éducation permanente. Au Royaume Uni et en Lituanie, les nouvelles stratégies nationales sur les compétences et l’éducation permanente incluent des dispositions ciblant les femmes de retour à l’emploi dans le cadre des objectifs politiques, tandis qu’à Chypre, l'Autorité pour le Développement des Ressources Humaines organise des séances de formation pour les femmes qui retournent sur le marché du travail. En Allemagne, par contre, les dispositions ciblant les femmes de retour à l’emploi ont été progressivement abandonnées et les employeurs ne bénéficient plus d’une subvention à l’embauche de ces travailleurs tandis que la participation à la formation complémentaire n’est plus subventionnée.

Si la majorité des programmes nationaux sont liés au statut de l’emploi, le projet d’éducation pour adultes suédois offre des bourses aux personnes qui n’ont pas terminé leurs études secondaires; les femmes représentent 67% des participants, ce qui fournit un mécanisme de réintégration possible pour les femmes peu qualifiées de retour à l’emploi.

Dans certains pays, on assiste à une élaboration des législations ou des accords collectifs en vue d’encourager les employeurs à offrir une formation aux personnes qui retournent sur le marché de l’emploi après un congé parental ou une rupture d’activité. En Espagne, par exemple, certains accords collectifs incluent des clauses spéciales qui prévoient l’accès à la formation continue pour les salariés en congé parental. Au Portugal, la législation en place oblige les employeurs à offrir formation et cours de recyclage aux personnes de retour sur le marché de l’emploi (article 48 du Code du Travail). Il faut noter que cela dépend souvent du calendrier de formation et de la disponibilité de dispositifs de garde des enfants. Au Luxembourg, dans le cadre des programmes d’action positive subventionnés par le Ministère de l’Egalité des Chances, certaines entreprises prennent en compte la dimension du genre en ce qui concerne la formation permanente de leurs effectifs. En Italie, un fonds spécial a été prévu en 2002 pour les entreprises ayant conclu des accords collectifs qui encouragent la flexibilité en faveur des familles ainsi que la formation des mères ou des pères qui reprennent leur activité à la suite d’un congé parental. Il n’en demeure pas moins qu’en dépit du soutien financier on peut noter un certain manque de flexibilité et de plans de recyclage et un faible intérêt de la part des entreprises en Italie.

4. Les services de garde d’enfants en tant qu’infrastructure sociale de soutien à l’emploi des parents

La disponibilité, le coût, le degré de compatibilité entre les horaires de service et les horaires de travail, et la qualité des dispositifs de garde varient dans les 30 pays. Des services de qualité et de prix abordable sont essentiels pour faciliter la participation des parents qui ont des responsabilités de garde, en particulier des mères. Cependant, l’impact des services d’accueil sur l’offre de travail et la continuité de la participation est fonction de la manière dont les mesures d’aide à la garde d’enfants se combinent avec d’autres instruments, à savoir les possibilités de congé, les mesures fiscales et les allocations, ainsi que les politiques de l’emploi qui affectent le salaire et les autres conditions de travail.

4.1. La disponibilité

De manière générale, c’est dans les pays nordiques (Danemark, Islande, Finlande, Norvège et Suède), aux Pays-Bas et en Slovénie que la disponibilité des places dans les services d’accueil par rapport à la demande est la plus élevée. Des pays comme la Belgique, la France et l’Italie ont des taux de couverture élevés pour les enfants de plus de trois ans mais les possibilités sont beaucoup plus réduites pour les enfants plus jeunes. Des variations régionales importantes sont enregistrées dans certains pays, c’est ainsi que les services d’accueil sont plus développés dans l’est que dans l’ouest de l’Allemagne, dans le nord de l’Italie par rapport au sud, et dans les zones urbaines, par rapport aux zones rurales, en Lituanie.

Des améliorations ont été apportées à l’infrastructure d’accueil dans les pays membres d’avant 2004, sous l’effet de l’objectif de Barcelone. Mais des lacunes considérables persistent en termes de disponibilité et de coûts.

Les tendances sont plus inégales dans les nouveaux pays membres. La Pologne, la Bulgarie et la Slovaquie ont enregistré une baisse de disponibilité des services de garde, en raison surtout des contraintes pesant sur les dépenses publiques. Le même retour en arrière s’observe dans d’autres pays comme la Bulgarie, avec le passage vers une économie de marché.

L’offre de services de garde pour les enfants de moins de trois ans reste bien inférieure par rapport aux dispositifs de garde pour les enfants de trois ans et jusqu’à l’âge de scolarité obligatoire. La disponibilité n’est pas liée à la durée ou au subventionnement du congé parental dans le pays. Les services de garde pour les moins de trois ans sont souvent assurés par le secteur privé tandis que l’offre et le financement publics sont plus importants pour les enfants plus âgés en préscolaire.

4.2. Le coût des services

Les coûts des services représentent un problème majeur dans tous les pays, à quelques exceptions près. Les seuls rapports nationaux qui font remarquer que les services de garde ne sont pas coûteux ou sont gratuits ou fortement subventionnés pour les parents à faible revenu sont ceux de la Suède, du Danemark et de la Slovénie. Les coûts pour les parents sont généralement plus élevés dans le secteur privé que dans le public. Les coûts par rapport aux salaires sont en cours de progression dans certains pays.

Un nombre de pays prévoient des subventions ou des allocations de garde d’enfants qui sont liées aux ressources mais, dans certains cas, les seuls ciblés sont les ménages à faible revenu et/ou les participants à certains programmes de formation ou du marché du travail. Dans la majorité des pays, la structure des systèmes de prélèvements et d'allocations est destinée à ne couvrir qu’une proportion des frais de garde. Ce qui fait que dans plusieurs pays le coût des services de garde est un obstacle majeur pour les parents dont les perspectives de salaire sont limitées. Des coûts de garde élevés encouragent les mères à prolonger le congé parental et/ou à recourir aux allocations éventuelles destinées aux personnes non salariées ayant des responsabilités de garde.

La manière dont les coûts de la garde d’enfants peuvent réduire l’avantage financier de la participation est particulièrement prononcée pour les parents isolés. Les mesures supplémentaires ou spécifiques qui ciblent les parents isolés pour prendre en compte les contraintes supplémentaires de temps et d’argent qui pèsent sur ces ménages sont souvent un instrument important pour «rendre le travail rémunérateur» pour les parents isolés. Le niveau et la forme du soutien complémentaire offert aux parents isolés varient d’un pays à l’autre et représentent un problème épineux dans certains des nouveaux pays membres.

4.3. L’incompatibilité des services et des horaires de travail

La plupart des pays enregistrent une inadéquation entre les heures d’ouverture des services de garde d’enfants et les horaires de travail de nombreux parents. Cette inadéquation est problématique même dans ces pays où les services sont disponibles et d’un coût abordable, comme le Danemark et la Slovénie.

Il semblerait que dans un nombre de pays les heures d’ouverture aient été rallongées pour répondre aux besoins des parents qui travaillent mais cette expansion reste insuffisante en regard des horaires de travail longs et flexibles imposés dans de nombreux lieux de travail. Cette inadéquation est généralement plus significative dans le cas des parents qui travaillent dans le secteur privé, bien que certains services du secteur public aient eux aussi prolongé leurs horaires de travail et les aient rendus plus variables, comme c’est le cas pour les hôpitaux.

Dans certains pays, les horaires scolaires ne correspondent pas aux modalités de participation. Par exemple en France, trois quarts des 3 à 6 ans sont sous la garde de leurs parents le mercredi. En Lettonie, les horaires scolaires courts (8 h 30-11 h/midi pour les 5-10 ans) posent un problème de compatibilité. L’accueil après l’école est peu développé et semble coûteux. En Belgique, la garde d’enfants après l’école est assez généralisée mais elle est souvent payante et la qualité des services est parfois faible. Au Portugal, les services de garde privés sont plus souples quant aux horaires mais cela défavorise ceux qui ne peuvent pas en assurer le coût.

Certains pays s’efforcent de mettre en oeuvre des dispositifs qui tiennent compte des modalités changeantes de l’emploi. En Finlande, par exemple, les municipalités prévoient des services de garde de 24 heures pour accueillir les enfants dont les parents assurent un travail posté mais le nombre de places reste insuffisant.

4.4. La qualité des services de garde

La qualité des services de garde est au centre du débat public dans de nombreux pays et les pouvoirs publics prennent des mesures pour améliorer la qualité des services. La question de qualité peut décourager les parents d’avoir recours aux services de garde disponibles. Cette qualité est soulignée comme étant un problème particulier en Roumanie et en Belgique en ce qui concerne la garde d’enfants après l’école, et elle est un objectif particulier de la stratégie nationale pour la garde des enfants au Royaume Uni.

Dans les pays où le problème ne se pose pas, par exemple la Finlande et la Suède, l’accent est mis sur la manière de valoriser la carrière du personnel de ces services en augmentant les niveaux de rémunération et les opportunités de formation.

Les travailleurs des services de garde d’enfants sont surtout des femmes et, dans la plupart des pays, ces emplois sont peu rémunérés parce que vus comme faiblement qualifiés. Ce qui contribue au manque de personnel enregistré dans certains pays comme le Royaume Uni et l’Allemagne. Valoriser le statut et les rémunérations de ces emplois, ainsi que les possibilités d’avancement professionnel dans ce domaine, aidera à améliorer les opportunités d’emploi pour les femmes et à renforcer la qualité des services de garde disponibles.

5. Conclusions

• La perspective d’intégration du genre est généralement absente, inégale ou sans grande influence politique dans les débats ou les récentes réformes nationales des systèmes de prélèvements et prestations destinés à rendre le «travail rémunérateur» recensés dans la présente étude. Les rapports nationaux montrent cependant qu’il est possible de mettre en évidence un impact différencié pour les hommes et les femmes lorsque l’analyse s’effectue dans une perspective de genre.

• Lorsque la perspective de genre est prise en compte, elle se borne généralement à la mise en évidence de groupes cibles dans lesquels il est reconnu, implicitement ou explicitement, que les femmes prédominent, par exemple les parents isolés et les «deuxièmes salaires» dans les couples. L’élaboration de l’évaluation et des mesures tient rarement compte des phénomènes inhérents au marché du travail ou aux ménages qui entraînent ces situations. Un phénomène majeur et bien connu est que la répartition entre hommes et femmes des responsabilités de garde a un double résultat: les femmes sont plus susceptibles de devenir des parents isolés et de percevoir des «seconds revenus» tandis qu’elles sont moins en mesure, par rapport aux hommes, d’occuper des emplois mieux rémunérés.

• Même dans le cas où une évaluation de l’impact en fonction du genre a été réalisée, les problèmes identifiés ne sont pas nécessairement traités du fait d’autres priorités politiques. C’est ainsi que l’impact négatif des évaluations menées sur base du «ménage» pour les incitants à la participation des «seconds revenus» est bien connu mais que de nombreux gouvernements refusent de prendre cette question en compte dans le cadre des réformes des systèmes de prélèvements et prestations parce qu’ils veulent réserver l’aide à la famille en tant qu’unité agrégée.

• On remarque donc que, dans la plupart des pays, l’élaboration des politiques maintient certains aspects qui entravent les efforts fournis pour «rendre le travail rémunérateur» pour les femmes et cela, en définissant et en renforçant la fonction d’appoint de leur salaire, en partant du principe qu’elles vivent avec un homme qui travaille et qui a le rôle de «salaire principal» de la famille. Il ne s’agit pas simplement d’un legs des politiques antérieures, ce principe et le manque de prise en compte de la dimension sexuée apparaissent également dans certaines des réformes récentes que la présente étude examine.

• Les pièges à «second salaire» que présentent les systèmes de prélèvements et prestations lorsque l’impact par genre n’est pas pris en compte vont à l’encontre des initiatives politiques plus larges qui visent à «rendre le travail rémunérateur» pour tous les sans-emploi. Les réformes des crédits d’impôt en Belgique, en France et au Royaume Uni illustrent bien certains des problèmes qui doivent être pris en compte dans l’élaboration des politiques destinées à «rendre le travail rémunérateur» pour les ménages à faible revenu de façon à ne pas créer de cercle vicieux pour le deuxième salaire.

• La question fondamentale est de savoir comment protéger de la pauvreté les ménages à faible revenu en leur garantissant un revenu minimum adéquat tout en «rendant le travail rémunérateur». Il s’impose de parvenir à cibler les familles à faible revenu pour les aider à élever leurs enfants sans pour cela accroître les taux d’impôt marginaux qui s’appliquent lorsque les parents cherchent à participer au marché du travail ou à passer du temps partiel au temps plein.

• Les réformes qui accordent une aide liée aux ressources aux familles à faible revenu ont des effets aussi bien négatifs que positifs dans une perspective de genre. L’impact positif est qu’un revenu plus élevé allège les pressions financières qui contraignent le responsable de la garde d’enfants de travailler, quelle que soit la qualité de l’emploi ou des services d’accueil. Quant aux effets négatifs, ils se manifestent lorsque les mesures introduites augmentent les taux d’impôt marginaux et créent ainsi des cercles vicieux qui rendent difficile l’entrée sur le marché du travail pour les mères dont les perspectives de rémunération sont faibles.

• L’une des solutions proposées par de nombreux groupes féministes ou qui militent contre la pauvreté est que les allocations familiales généralisées (et non liées aux ressources) offrent le système le plus neutre de redistribution en ayant un impact réduit sur les taux marginaux. Les coûts supplémentaires entraînés par des allocations généralisées, par rapport aux allocations liées aux ressources, peuvent être récupérés par le système fiscal, en transformant l’allocation familiale en crédit d’impôt pour les hauts salaires. En outre, dans une perspective d’intégration du genre, le versement de ces allocations ou crédits à la personne responsable de la garde journalière permet d’assurer que les ressources allouées ciblent la personne responsable de la garde d’enfants et du budget et dépenses journalières liées à la garde des enfants. Ce qui permet de cibler de manière effective les enfants des ménages à faible revenu.

• Par rapport au principe qui veut «rendre le travail rémunérateur» pour les personnes responsables de la garde, les services d’accueil des enfants et autres mesures de conciliation entre vie privée et vie professionnelle ont été élargies, ce qui représente un développement positif en faveur de l’emploi. Il reste cependant des risques:

Le développement de dispositifs de garde d’enfants de qualité et de prix abordable est en retard par rapport aux principes changeants à la base des systèmes de protection sociale, à savoir que les mères d’enfants en bas âge doivent activement rechercher un emploi afin de faire progresser les taux de participation féminine. Les réformes de l’aide sociale récemment introduites en Allemagne et aux Pays-Bas sont un exemple de mesures qui visent à coordonner le développement de l’infrastructure de garde avec des attentes accrues de recherche d’emploi par les personnes responsables de la garde. Il convient de suivre l’évolution de ces politiques pour en tirer des leçons pour les autres pays membres.

L’expansion récente des services de garde ne doit pas laisser croire que le problème est résolu. Des lacunes demeurent en matière d’infrastructure et de rapprochement. Par ailleurs, les mesures ciblent surtout les femmes et le recours des hommes au congé parental et à l’aménagement du temps de travail n’est pas suffisamment encouragé. Il convient de noter l’exception illustrée par le «congé du papa» en Suède et en Norvège mais ces mesures importantes ne réservent néanmoins qu’une tranche réduite du congé parental au père. Il faut évaluer et suivre l’évolution de ces programmes en fonction de leur impact à long terme pour promouvoir une répartition plus équitable du travail entre les hommes et les femmes, en redéfinissant les attitudes et les comportements des mères, des pères et des employeurs par rapport à ce qui représenterait des rôles «normaux» et «acceptables» pour les mères et les pères.

L’impact, sur l’emploi et les rémunérations, des congés prolongés prévus pour les femmes doit être suivi de près.

• Ne pas intégrer la dimension du genre dans les débats sur la notion de «travail rémunérateur» entrave les progrès en faveur de l'égalité entre hommes et femmes. L’intégration du genre fournit également un point de départ idéal pour l’élaboration de solutions politiques plus efficaces, pour une gamme d’objectifs socio-économiques.

L’intégration du genre révèle par exemple les rapports entre les systèmes de prélèvements/prestations et les services de garde, les effets potentiellement négatifs des réductions d’impôt sur l’emploi féminin du secteur public ou l’efficacité limitée des solutions actuellement proposées pour répondre à la baisse des taux de fécondité. Une fois ces rapports reconnus, il est clair que les réformes fiscales et de protection sociale doivent être évaluées dans une perspective d’intégration du genre plus large que celle des débats restreints à l’offre de travail pour «rendre le travail rémunérateur».

• Une liste de contrôle pour évaluer la réforme de la protection sociale sous l'aspect du genre pourrait aider à détailler les évaluations de l’impact du genre dans les débats sur «le travail rémunérateur», comme le résume l’encadré ci-dessous:

Checklist pour appliquer les évaluations d’impact du genre à la réforme de la protection sociale (prélèvements/prestations) sous l'aspect du genre

1. Les modalités de comportement sur le marché du travail typiquements masculines sont-elles considérées comme étant la norme pour les deux sexes ou les politiques prennent-elles en compte les modalités réelles et actuelles du comportement des femmes sur le marché du travail et leurs opportunités?

2. Cette réforme encourage-t-elle une répartition plus équitable des ressources et du pouvoir de négociation entre les hommes et les femmes au sein de l’agrégat couple-famille-ménage?

3. L’évaluation ne doit pas uniquement porter sur la question de savoir combien est redistribué à quels types d’unités familiales. Il est pertinent de s’interroger sur l’origine des ressources, sur leur bénéficiaire au sein des familles, sur l’objectif de cette allocation et sur le type de transfert afin d’examiner dans quelle mesure la redistribution joue en faveur de normes et de modalités de comportement plus équitables entre les sexes, dans le foyer et à l’extérieur.

4. L’échelle est importante. L’impact de toute réforme doit être évalué par rapport aux modalités pré-existantes d’inégalité entre les sexes, et donc par rapport au chemin qu’il reste à parcourir pour réaliser l’égalité.

5. L’effet des «capacités» et donc de l’aptitude des hommes et des femmes à s’assurer une sécurité et une autonomie à long terme est évalué dans une perspective dynamique de cours de vie.

Source: Tiré de Bennett (2002)2

• Les débats qui portent sur les réformes des systèmes de prélèvements et prestations et sur la conciliation vie privée – vie professionnelle en vue de «rendre le travail rémunérateur» ne doivent pas perdre de vue les problèmes d’une discrimination sexuelle tenace, de la faible qualité de l’emploi (bas salaires, précarité, horaires de travail incompatibles avec des responsabilités de garde d’enfants) qui restreignent le maintien de la participation pour de nombreuses personnes, principalement des femmes, responsables de la garde d’enfants. Ces problèmes doivent être visibles dans les débats plus restreints sur les réformes des impôts et de la protection sociale destinées à promouvoir les incitants à la participation.

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C. Fagan & G. Hebson (2004), Gender Mainstreaming and the Social Inclusion Process in the first National Action Plans (2004) of the 10 new Member States. Rapport des coordinateurs du Groupe d’experts européens pour le genre, l’inclusion sociale et l’emploi (EGGSIE) pour l’Unité d’Egalité des Chances, Direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’égalité des chances de la Commission européenne, Bruxelles, septembre.

F. Bennett (2002), ‘Gender implications of current Social Security reforms’, Fiscal Studies, December 23(4), p. 559-585.