El espacio de libertad, seguridad y justicia en el Tratado de Lisboa
| Author | Castor M. Díaz Barrado |
| Profession | Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad Rey Juan Carlos. |
| Pages | 81-96 |
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Como hemos dicho, el establecimiento y la consolidación de un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia (en adelante: ELSJ) supone, con toda seguridad, uno de los elementos que mejor definen el proceso de construcción europea, tal y como se viene desarrollando desde finales del siglo pasado; y representa, asimismo, uno de los aspectos centrales del objetivo último de los Estados miembros de la Unión Europea, cual es, configurar un espacio de unidad que se sustente en determinados valores y principios1. Por lo menos, se aprecia que "uno de los logros de la Unión Europea ha sido la creación de una amplia zona sin fronteras en la que las personas pueden viajar sin impedimentos por los controles fronterizos. Los ciudadanos de la UE son también libres de elegir en qué país de la UE desean vivir y trabajar" y para ello es preciso que la Unión gestione, de manera eficaz, "sus fronteras exteriores" y que "las fuerzas del orden y las autoridades judiciales nacionales también deben colaborar entre ellas para asegurarse de que la gente de todas partes de la UE esté igualmente protegida contra el crimen, tenga igualdad de acceso a la justicia y pueda ejercer sus derechos plenamente"2.
Desde luego, la instauración de este espacio se define ya en el Preámbulo del Tratado de Lisboa en el que los Estados miembros afirman que están resueltos "a facilitar la libre circulación de personas, garantizando al mismo tiempo Page 82 la seguridad y la protección de sus pueblos, mediante el establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia, de conformidad con las disposiciones del presente Tratado y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea". Más aún, se dispone, con toda claridad, en el artículo 3, dentro de los objetivos de la Unión, que "La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia", siendo relevante considerar no sólo el lugar que ocupa esta específica mención al espacio de libertad, seguridad y justicia, sino, sobre todo, la claridad con la que se expresa que la creación de un espacio de estas características, vinculado estrechamente a los ciudadanos de la Unión, será uno de los objetivos centrales y primordiales de la Europa comunitaria. En realidad, las materias a los que se refiere la creación y desarrollo del ELSJ se irán constituyendo, de manera paulatina, en ámbitos centrales de la integración europea.
Con ello, hemos de dejar constancia, por un lado, de la regulación en el Tratado de Lisboa del ELSJ que, en el fondo, como veremos, es el resultado, una vez más, de la evolución, muchas veces rápida, que se viene produciendo en este importante sector para la cooperación/integración europeas y, por otro lado, como se ha dicho "puede constatarse desde un primer momento que, salvo (...) excepciones (.. .)7, se han mantenido las principales aportaciones materiales que recogía el Tratado Constitucional"3, en esta ámbito, de tal modo que en lo que se refiere al ELSJ no se han producido cambios, de contenido material, respecto a lo que se recogía en el Tratado constitucional.
Ahora bien, con el objeto de situar normativamente esta cuestión merece la pena considerar algunas de las características generales que definen el ELSJ tal y como queda regulado este espacio en el Tratado de Lisboa y que, insistimos, ofrece el mismo contenido que el Tratado Constitucional que no llegó a entrar en vigor.
Es preciso poner de manifiesto, de nuevo, que las disposiciones del Tratado de Lisboa, en materia de libertad, seguridad y justicia son, también, el reflejo de los sucesivos avances que se han venido produciendo en la configuración del espacio y representan, además, el estadio en el que se encuentra esta cuestión en la actualidad. Nos encontramos en una etapa más del proceso evolutivo en esta materia que ha ido adquiriendo, progresivamente, perfiles propios y que ha ido dotando de contenido a la cooperación e integración entre los Estados miembros Page 83 en sectores que, en su orígenes, correspondían a la competencia exclusiva de los Estados.
A este respecto, siempre es bueno recordar que el Consejo Europeo de Tampere impulsó, de manera decidida, los asuntos de justicia e interior, de tal modo que, tal y como se ha señalado "las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere (1999) han sido objeto de amplio desarrollo legislativo y operativo en estos últimos cinco años dando lugar a avances enormemente ambiciosos y coherentes con el objetivo fijado en 1999. La configuración inicial del ELSJ diseñada en Tampere está en pleno desarrollo, con unos principios directores trazados entonces, que seguirán marcando nuestros futuros trabajos"4. Más aún, como se ha dicho, "Una vez transcurridos los cinco años de vigencia del Programa de Tampere, los Estados Miembros, bajo Presidencia holandesa, abordaron la consolidación del ELSJ mediante la adopción, en noviembre de 2004, del Programa de La Haya para el período 2004-2009", siendo así que "resulta ser mucho más ambicioso que el de Tampere, tanto cualitativa como cuantitativamente", pero lo importante es que "El programa subraya el carácter prioritario que el ELSJ tiene para la UE"5.
En resumen, el Tratado de Lisboa, al igual que lo hiciera el "Tratado Constitucional", cumpliría, a este respecto, una función "codificadora" y de "desarrollo progresivo". Supone, ciertamente, un avance por lo que se refiere a su contenido pero, también, en cuanto que identifica, clarifica, ordena y sistematiza los elementos que definen el grado de cooperación de los Estados miembros en las materias que se insertan en dicho espacio, nos pone de relieve el significado central que el ELSJ tiene en el seno de la construcción europea y se reflejan los logros que, en este ámbito, se han ido alcanzando. Por lo que se puede sostener que en el Tratado de Lisboa "se mantienen plenamente los avances en materia de Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia"6.
Queda claro que en Tratado de Lisboa se sigue la línea marcada tanto en el "Tratado constitucional" como en los avances normativos anteriores en los que el ELSJ se vincula de modo directo con los valores y principios que inspiran y orientan la creación y el desarrollo de la Unión Europea. Por de pronto, el párrafo anterior a la primera mención al ELSJ señala, en el artículo 3.1 del TUE que "La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos". Page 84
En particular, conviene poner de relieve la necesaria influencia que el respeto de los derechos humanos debe ejercer en el conjunto de medidas que se adopten para desarrollar y consolidar este espacio. En efecto, el objetivo de garantizar la libertad, la seguridad y la justicia en el espacio europeo supone la adopción de medidas y procedimientos que, muy en concreto, afectan a las personas y a los derechos que a éstas les corresponden.
Así, cuando se abre el Capítulo correspondiente al ELSJ, se comienza con lo establecido en el artículo 67 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE) "en el que se dice, con toda claridad, que "la Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro del respeto de los derechos fundamentales y de las distintas tradiciones y sistemas jurídicos de los Estados miembros". En otras palabras, cualquiera de los preceptos que integran este espacio deberá ser interpretado inexcusablemente a la luz de las disposiciones relativas al reconocimiento y protección de los derechos humanos, tal y como son concebidos en el seno de la Unión Europea.
Pero no sólo hay que tener en cuenta la referencia contenida en el citado precepto, sino que, además, existen, con posterioridad, otras indicaciones más puntuales al ámbito de los derechos fundamentales, como es la que se hace en el artículo 78 del TFUE en el que, al hablar de la política en materia de asilo, se mencionan explícitamente el Convenio de Ginebra de 1951 y el Protocolo de 1967; o la referencia que se contiene en el artículo 81, en cuyo apartado e) del párrafo 2, se habla de garantizar una tutela judicial efectiva.
Como se dice en el Programa de la Haya, de 2004, "Los derechos fundamentales ocupan un lugar central entre los valores de la Unión, por lo que al elaborar las políticas es necesario incluir en ellas el control y el fomento del respeto de los derechos fundamentales"7.
Desde luego, existe una clara vinculación normativa entre el contenido del ELSJ y los derechos fundamentales en la medida en que el respeto de aquellos es necesario que se produzca en el proceso conducente a la instauración de éste. Así, se dejaba entrever en la Nota informativa del Parlamento Europeo, de 8 y 9 de mayo de 2006, concerniente a las Perspectivas relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia, al señalarse que la "UE se enfrenta con la necesidad de dotarse de medios de acción que estén a la altura de los desafíos y de las expectativas de los ciudadanos en la lucha contra la delincuencia y el terrorismo, garantizando al mismo tiempo la promoción de las libertades fundamentales. La necesidad de mantener un equilibrio estricto entre las exigencias de seguridad y...
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