Evoluzione dell?articolo 54 della Convenzione di Schengen nell?Unione europea

• Author: Donatella del Vescovo
• Pages: 717-746

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Evoluzione dell’articolo 54 della Convenzione di Schengen nell’Unione europea

Sommario: 1. Considerazioni introduttive e oggetto del lavoro. − 2. Il ne bis in idem in ambito penale europeo. − 3. Dubbi sull’esistenza di un principio generale del ne bis in idem. − 4. La giurisprudenza sul principio del ne bis in idem. − 5. Casi pratici in merito all’art. 54 della Convenzione di Schengen. − 6. Le ultime decisioni della Corte di giustizia. − 7. I rapporti con la giurisprudenza comunitaria sul giudicato. − 8. Conclusioni.

Gli ultimi anni sono stati caratterizzati dall’incremento di un vivace dibattito sulla configurabilità di un “diritto penale europeo”, con particolare richiamo non solo alla distinzione tra competenze del primo e terzo pilastro, ma soprattutto all’esistenza di un sistema di diritto penale europeo in senso stretto¹.

1 La bibliografia sui rapporti tra diritto comunitario e diritto penale è amplissima; v. per tutti G. Grasso, Comunità europea e diritto penale, Milano, 1989 e J. Pradel, G. Cortens, Droit penal européen, Paris, 2002. Con la riforma operata a Lisbona la distinzione tra le competenze del primo e del terzo pilastro decade proprio a causa della abolizione della struttura a pilastri, attribuendo così all’Unione la personalità giuridica. Con la abolizione dei pilastri si determina l’estensione della giurisdizione della Corte anche a materie (cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale) per le quali esistevano numerosi limiti e deroghe precedentemente indicati dall’art. 35 TUE. Gli interventi più significativi sono previsti a partire dall’adozione degli atti a maggioranza qualificata, per la cooperazione giudiziaria in materia penale (art. 82 ss. TFUE) fondata sul principio del riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie includendo il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri.

Bisogna tener a mente come prima del Trattato di Lisbona, in mancanza di strumenti sanzionatori penali comunitari, la tutela degli interessi dell’Unione avveniva, oltre che attraverso il ricorso a strumenti di diritto interno, anche mediante la predisposizione di sanzioni amministrative comunitarie (per un esame della problematica, nella dottrina penalistica, E. Mezzetti, La tutela penale degli interessi finanziari dell’Unione Europea. Sviluppi e discrasie nella legislazione penale degli Stati membri, Padova, 1994, p. 209 ss.). Oggi con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust (art. 86 TFUE). Del resto la capacità del diritto comunitario di incidere anche sul diritto penale degli Stati membri è stata da tempo sancita dalla stessa giurisprudenza comunitaria, secondo cui, anche se la legislazione penale e le norme di procedura penale sono in linea di

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Nell’ambito di questa problematica si colloca, per l’intensità della discussione suscitata², la questione del ne bis in idem oggetto del presente lavoro. Si tratta di un principio che si configura specialmente come strumento di promozione del ravvicinamento delle legislazioni penali tra i vari Stati, con l’intento di un rafforzamento dei rapporti di cooperazione nell’ambito del metodo intergovernativo³. Esso trova fondamento in due principi fondamentali di ogni sistema giuridico: la certezza del diritto, che si sostanzia nell’autorità della res judicata, e l’equità, espressione della tutela giurisdizionale dell’individuo contro lo ius puniendi, che impedisce il cumulo delle sanzioni⁴.

Di fronte alla crescente internazionalizzazione della criminalità, sempre più transfrontaliera, la disciplina della giurisdizione penale riguarda situazioni in cui vari Stati membri sono competenti ad esercitare l’azione penale per lo stesso caso. Oltre a ciò, attualmente, le possibilità che si verifichino svariati procedimenti sullo stesso caso, o conflitti “positivi” di giurisdizione, sono molto più elevate in quanto la capacità di molte giurisdizioni nazionali in materia penale si

principio riservate alla competenza degli Stati membri, risulta che il diritto comunitario pone dei limiti a tale competenza. Le norme considerate non potevano infatti limitare le libertà fondamentali garantite dal diritto comunitario. In questo senso cfr. sentenze della Corte di giustizia dell’11 novembre 1987, causa 203/80, Procedimento penale a carico di Guerrino Casati, Raccolta, p. 2595 ss.; del 25 febbraio 1988, causa 299/86, Procedimento penale a carico di Rainer Drexl, ivi, p. 121; del 2 febbraio 1989, causa 186/87, Ian William Cowan Tresor Pubblic, ivi, p. 195 ss.; del 31 marzo 1993, causa C-19/92, Dieter Kraus c. Land Baden Wuettemberg, ivi, p. I-1663 ss.; del 29 febbraio 1996, causa C-193/94, Procedimenti penali a carico di Sofia Skanavi e Konstantin Chryssanthakopulos, ivi, p. I-929 ss.; del 2 novembre 1998, causa C-274/96, Procedimento penale a carico di Horst Otto Nickel e Ulric Franz, ivi, p. I-7637 ss.

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è significativamente estesa negli ultimi anni. La molteplicità dei procedimenti nuoce ai diritti e agli interessi dei singoli con il pericolo della duplicazione dei processi penali. In uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia evoluto⁵ è necessario evitare tali conseguenze svantaggiose, ostacolando l’instaurazione di molteplici procedimenti sugli stessi fatti storici. Il limite giuridico è rappresentato proprio dal principio del ne bis in idem. Tale principio non previene i conflitti di giurisdizione quando diversi procedimenti sono in corso in due o più Stati membri; esso può entrare in gioco solo impedendo l’esercizio dell’azione penale per la seconda volta sullo stesso caso, allorché il procedimento in uno Stato membro si sia concluso con una decisione che ne impedisca l’apertura di uno nuovo (res judicata). Come se non bastasse, senza un meccanismo che assegni le cause ad una idonea giurisdizione mentre il procedimento è in corso, il principio del ne bis in idem può provocare risultati imprevisti o persino discutibili: tanto è vero che dare la preferenza a qualsiasi autorità giurisdizionale che si trovi in condizione di emettere per prima una decisione definitiva, equivarrebbe ad applicare il principio “chi prima arriva prima alloggia”. La scelta della competenza giurisdizionale al momento viene lasciata al caso⁶, e per questo il ne bis in idem è ancora un principio non precisamente integrato nel sistema giuridico internazionale ed europeo. A niente è servito in proposito il libro verde presentato dalla Commissione nel dicembre del 2005, laddove la stessa al fine di risolvere il problema dei conflitti di giurisdizione prevedeva la possibile creazione di un meccanismo che agevolasse la scelta della giurisdizione più adeguata nei procedimenti penali, anche per una possibile revisione delle norme riguardanti il ne bis in idem⁷.

⁵ Con la riforma operata a Lisbona il settore che riscontra maggiori modifiche è proprio lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (titolo V, art. 67 ss. TFUE). I vari aspetti dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia sono stati più volte approfonditi in dottrina: v. R. Adam, La cooperazione in materia di giustizia e affari interni tra comunitarizzazione e metodo intergovernativo, in A. Tizzano (a cura di), Trattato di Amsterdam, Milano, 1999, p. 227 ss.; P. J. Kuijper, The Evolution of the Third Pillar from Maastricht to the European Constitution: Institutional Aspects, in CML Rev., 2004, p. 609 ss.; S. DouglasScott, The Rule of Law in the European Union: Putting the Security into the “Area of Freedom, Security and Justi ce”, in ELR, 2004, p. 219 ss.; N. Walker, Europe’s Area of Freedom, Security and Justice, Oxford, 2004; G. Amato, E. Paciotti (a cura di), Verso l’Europa dei diritti: lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia, Bologna, 2005; J. W. De Zwaan, F. Goudappel, Freedom, Security and Justice in the European Union: Implementation of the Hague Programme, The Hague, 2006; S. Peers, EU Justice and Home Affairs Law, Oxford, 2006, II ed.; G. Caggiano, L’evoluzione dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia nella prospettiva di un’Unione di diritto, in questa Rivista, 2007, p. 335 ss.; G. Gaja, Caratteri del diritto dell’Unione europea concernenti il secondo e terzo pilastro, in P. Fois, R. Clerici (a cura di), Caratteri del diritto dell’Unione europea, Padova, 2007.

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La struttura di questo lavoro si articola in diversi punti. In primo luogo verranno riassunte le caratteristiche essenziali del ne bis in idem nell’ordinamento dell’Unione europea, e si verificherà l’esistenza di un principio generale di diritto dell’Unione che vieti di sottoporre ad un nuovo giudizio colui che sia già stato processato per gli stessi fatti dai giudici di un altro Stato⁸. Successivamente si discuterà sulla possibile assimilazione del ne bis in idem al “giudicato”, pur evidenziando nella copiosa giurisprudenza una certa ritrosia degli Stati membri ad una delimitazione eccessiva dell’ambito applicativo del ne bis in idem. Si accerterà, infatti, che né la pratica della Corte, né l’applicazione del principio del ne bis in idem nel quadro dei trattati multilaterali in materia penale del Consiglio d’Europa hanno portato ad uno standard comune del ne bis in idem in Europa.

La necessità di una affermazione del principio del ne bis in idem in ambito propriamente penale europeo comincia a comparire solamente dal 1984, quando il Parlamento europeo emana una risoluzione sull’applicazione del principio del ne bis in idem nella Comunità europea in materia penale⁹. In questo atto gli Stati membri vengono invitati a ratificare le varie Convenzioni del Consiglio d’Europa che...