Evoluzione e innovazione nelle sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo

• Author: Claudio Zanghì
• Position: Ordinario di Diritto internazionale nell'Università degli studi di Roma "La Sapienza"
• Pages: 29-53

Page 29

1. Negli ultimi anni la Corte europea diritti dell'uomo, nella prospettiva di assicurare il rispetto degli obblighi assunti degli Stati membri con la partecipazione alla Convenzione, ha integrato le proprie sentenze, con le quali constatava la violazione di una norma della Convenzione, indicando allo Stato l'esigenza di adottare misure interne sia a carattere individuale o anche generale per eliminare le cause che avevano condotto alla violazione.

La recente evoluzione ha sollevato un evidente problema interpretativo, ed a volte anche la negativa reazione di taluni Stati membri, e merita pertanto una rilettura delle disposizioni convenzionali e della giurisprudenza al fine di valutare la legittimità della richiamata evoluzione/innovazione.

L'istituzione della Corte è prevista dall'art. 19 della Convenzione. La norma precisa che l'obiettivo e lo scopo per il quale viene istituita la Corte è quello "di assicurare il rispetto degli impegni derivanti alle alte Parti contraenti dalla presente Convenzione e dai suoi protocolli". La disposizione può essere considerata una norma di obiettivo e di risultato che pone, da un lato, i soggetti che hanno assunto l'obbligo, cioè gli Stati parti della Convenzione, dall'altro, i testi dai quali sono ricavabili obblighi certi. L'obiettivo che si vuole raggiungere è quello di assicurare il rispetto di tali obblighi. Ê il caso di sottolineare che il verbo utilizzato dall'articolo "assicurare", "assurer" - "to ensure", non indica una semplice attività di verifica: non si tratta, cioè, di valutare se gli Stati rispettino o no l'obbligo, ma di porre in essere una attività giurisdizionale per assicurare che tale rispetto si realizzi. Page 30

Secondo l'art. 32 la competenza della Corte si estende a tutte le questioni concernenti l'interpretazione e l'applicazione della Convenzione e dei suoi protocolli; si tratta cioè di una competenza estremamente ampia che non si limita ai diritti dell'uomo garantiti della Convenzione ma a qualunque questione nascente dalla interpretazione ed applicazione del testo. In questo senso l'obiettivo di assicurare il rispetto degli obblighi assunti di cui all'art. 19 può essere certamente inteso come comprensivo di qualunque obbligo e non limitato alla tutela dei diritti umani, ancorché questa rappresenti l'obbligo essenziale della Convenzione stessa.

Che la competenza della Corte sia poi una competenza esclusiva discende non soltanto dalla ovvia considerazione che la Corte è stata creata dalle stesse Parti contraenti, nello stesso ambito giuridico della Convenzione con le finalità di cui sopra, ma è sottolineata altresì dall'art. 55 mediante il quale "le Parti contraenti rinunciano a sottoporre ad altre istanze internazionali le controversie nate dalla interpretazione e dall'applicazione della presente Convenzione". Infine, secondo un principio abbastanza diffuso nei sistemi giurisdizionali, l'estensione della competenza della Corte, ove si dovessero verificare contestazioni, è rimessa all'apprezzamento dalla Corte stessa. La Corte, cioè, è giudice della propria competenza. (art. 32, par. 2).

Sulla base del ricorso presentato (sia individuale che statale) la Corte, come è noto, deve accertare se dai fatti invocati nel ricorso, ed esaminati successivamente nella procedura, si possa concludere che lo Stato abbia violato uno degli obblighi ad esso derivanti dalla partecipazione alla Convenzione, generalmente nell'ambito dei diritti garantiti. Sulla base di tale premessa si è sempre sostenuto che la competenza della Corte si limita ad accertare se vi è stata o meno una violazione della Convenzione e si è coerentemente ritenuto che le sentenze della Corte sono sentenze di mero accertamento. In altri termini la Corte, una volta accertata l'esistenza della violazione compiuta dallo Stato, nello specifico caso sottoposto alla sua attenzione, conclude il suo operato non avendo alcun potere specifico di ordinare o anche indicare allo Stato quale comportamento tenere a seguito della violazione accertata. L'unica eccezione ammessa, come vedremo, è quella dell'equa soddisfazione¹.

L'intenzione iniziale, ed in particolare del delegato francese Teitgen, era quella di dotare la Corte di un potere di cassazione per annullare le norme interne in contrasto. La tesi fu respinta dai governi². La Corte stessa peraltro ha più Page 31 volte sostenuto di non essere abilitata a ordinare specifiche misure di esecuzione³. Anche nei casi in cui i ricorrenti hanno chiesto alla Corte di esprimere ingiunzioni nei riguardi delle autorità statali, in vista di ottenere riparazione delle violazioni subite, essa ha rifiutato di farlo.

In una prima fase il carattere declaratorio delle sentenze della Corte era stato affermato non soltanto dalla Corte stessa, ma ripreso anche dal Comitato dei ministri⁴. Secondo questa tesi sembrerebbe che la Corte non possa far altro che accertare una violazione del diritto rinviando poi al Comitato il compito di precisare gli obblighi a carico degli Stati. Questa tesi, certamente comoda per gli Stati, è stata per lungo tempo seguita al Comitato dei ministri.

La Corte unica, come è noto, è erede della Commissione e della precedente Corte, in quanto "garante della realizzazione degli obiettivi e degli ideali del Consiglio d'Europa ed anche guardiana dell'ordine pubblico comunitario delle libere democrazie d'Europa"; ordine pubblico che persegue il fine di "salvaguardare il patrimonio comune delle tradizioni politiche di ideali di libertà e di preminenza del diritto"⁵.

Sulla base di questa premessa occorre chiedersi se il meccanismo del ricorso individuale inserito nella Convenzione abbia il solo scopo di tutelare l'individuo, di fronte all'eventuale violazione dei suoi diritti, ovvero anche quello di consen- tire alla Corte di individuare, attraverso il ricorso, le lacune esistenti nei singoli Stati e quindi agire nell'interesse generale dell'accennato ordine pubblico europeo. Naturalmente questa seconda funzione non è alternativa alla prima ma soltanto complementare. Si potrebbe così ritenere che il ruolo assunto dalla violazione subita dall'individuo è secondario di fronte allo scopo essenziale che è quello di assicurare il livello generale di protezione dei diritti dell'uomo in Europa. In realtà, infatti, nella maggior parte dei casi che offre la giurisprudenza della Corte i ricorsi individuali evidenziano assai spesso problemi di carattere generale che rendono necessario un intervento dello Stato per assicurare il rispetto dei diritti garantiti dalla Convenzione. In tal senso, infatti, la Corte ha da tempo sostenuto che le proprie sentenze non servono soltanto a risolvere il caso di cui essa è investita ma più ampiamente a chiarire, salvaguardare e sviluppare le norme della Convenzione e contribuire in tal modo al rispetto degli impegni Page 32 assunti dagli Stati, nella qualità di Parti contraenti⁶. Spesso la Corte, nel costruire la nozione di ordine pubblico europeo, ha suggerito anche il carattere costituzionale della Convenzione⁷, e parte della dottrina ha seguito tale orientamento⁸.

Più di recente poi la Corte ha fatto ancora un passo avanti affermando il valore quasi costituzionale delle sentenze e spiegando che se il sistema posto in essere dalla Convenzione ha per obiettivo finale quello di offrire un ricorso agli individui, esso ha ugualmente lo scopo di risolvere, nell'interesse generale, questioni che attengono all'ordine pubblico europeo elevando così il livello delle norme di protezione dei diritti dell'uomo ed estendendo la propria giurisprudenza all'insieme della comunità degli Stati parti contraenti della Convenzione⁹. Siffatta interpretazione della competenza della Corte può ben oltrepassare i limiti di un ricorso individuale e proiettarsi nell'ambito di problematiche che rilevano dell'ordine pubblico europeo.

2. Il carattere declaratorio della sentenza incontra la sola eccezione prevista dall'art. 41. Ai sensi di questa disposizione, "se la Corte dichiara che vi è stata una violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli e se il diritto interno dell'Alta parte contraente non permette di riparare, se non in modo incompleto le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se del caso, un'equa soddisfazione".

Questo principio si discosta evidentemente dalla accennata natura di mero accertamento che avrebbero le sentenze della Corte per il semplice fatto che consente all'organo giudiziario, peraltro sempre con sentenza, di andare oltre l'accertamento della violazione compiuta e disporre almeno di una specifica misura, cioè della capacità di ordinare allo Stato una equa soddisfazione nei confronti dell'individuo, generalmente sotto forma di una somma di denaro¹⁰.

Per decidere sull'applicazione dell'art. 41 la Corte deve verificare, anzitutto, se il diritto interno non permette del tutto, o permette in maniera imperfetta, di rimuovere gli effetti della violazione e di conseguenza riconoscere un'equa soddisfazione Page 33 alla vittima. Nella norma richiamata le due parti che rilevano sono, da un lato, il ricorrente vittima e, dall'altro, lo Stato autore della violazione. Prevedendo un'equa soddisfazione per la parte lesa, cioè la vittima, sembrerebbe che l'obiettivo della norma sia unicamente l'individuo ricorrente e non anche altri effetti e conseguenze della accertata violazione.

Alla luce di una interpretazione letterale dell'art. 41, sembra che qualsiasi valutazione della Corte in ordine alla violazione debba limitarsi agli aspetti strettamente riguardanti l'individuo leso. Di conseguenza, qualora la Corte dovesse riscontrare la contrarietà agli obblighi convenzionali di un atto interno, anche a portata generale, suscettibile di ledere chiunque dovesse trovarsi nella stessa condizione del ricorrente, essa non potrebbe ordinare allo Stato responsabile di adottare provvedimenti interni idonei ad eliminare l'accertata incompatibilità.

In circostanze simili, la Corte potrebbe solo prescrivere la...