Responsabilità extracontrattuale della Comunità europea e norme OMC: i casi Fiamm e Fedon dinanzi la Corte di Lussemburgo

• Author: Claudio Di Turi
• Position: Ricercatore di Diritto internazionale nell'Università della Calabria
• Pages: 759-777

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1. Con una recente sentenza¹, la Corte di giustizia delle Comunità europee (Grande sezione), ha rigettato le impugnazioni proposte da due imprese italiane (la Fabbrica italiana accumulatori motocarri - FIAMM e la Giorgio Fedon & Figli) volte ad ottenere l'annullamento delle sentenze del Tribunale di primo grado² con cui questo giudice respingeva i loro ricorsi miranti ad ottenere il risarcimento del danno da esse patito e asseritamente causato da una sovrattassa doganale prelevata dagli Stati Uniti d'America sull'importazione dei loro prodotti (batterie per automobili e astucci per occhiali). Tale prelievo tariffario era stato autorizzato nell'ambito dell'ordinamento giuridico creato con l'Organizzazione mondiale del commercio (OMC)³, e in virtù di alcune disposizioni contenute Page 760 nell'"Intesa sulle norme e procedure che disciplinano la soluzione delle controversie" (DSU)⁴, dall'Organo di risoluzione delle controversie (Dispute Settlement Body: DSB) successivamente all'avvenuta constatazione, da parte di tale Organo, dell'incompatibilità con l'ordinamento giuridico OMC del regime comunitario d'importazione delle banane⁵. Page 761

La sentenza suscita interesse per gli spunti di riflessione che essa offre in relazione a profili tanto diversificati quanto controversi: tra questi, assume particolare importanza la verifica dell'eventuale esistenza di una responsabilità extracontrattuale da atto lecito da parte della Comunità, come pure l'individuazione dei possibili effetti nell'ordinamento comunitario di una decisione del DSB che accerti la violazione di obblighi OMC da parte della CE⁶. Questo aspetto solleva la questione del rilievo del diritto OMC all'interno dell'ordinamento giuridico comunitario⁷ e, segnatamente, il problema (ben noto alla giurisprudenza comunitaria) della diretta applicabilità delle norme sancite a Marrakech e della loro idoneità a fungere da parametro nei giudizi di legittimità delle norme comunitarie derivate⁸. Prima di analizzare, per i limitati scopi della Page 762 presente nota, alcuni tra i principali profili di interesse della pronuncia, è utile riassumere i fatti all'origine del procedimento.

2. Nell'ambito della politica di scambi coi Paesi terzi, componente essenziale delle relazioni esterne della Comunità⁹, essa aveva provveduto a dotarsi di un'organizzazione comune dei mercati nel settore delle banane che prevedeva disposizioni preferenziali nei confronti di taluni Paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (c.d. Stati ACP) cofirmatari della IV Convenzione ACP-CEE firmata a Lomé il 15 dicembre 1989¹⁰. In seguito a reclami presentati (1996) al DSB da parte di alcuni Membri OMC, tra cui gli USA, tanto un panel dell'OMC che, in secondo grado, l'Organo d'appello, rilevavano la non conformità della normativa comunitaria agli impegni assunti in sede multilaterale, raccomandando al DSB di invitare la CE a conformarsi ai propri obblighi internazionali¹¹; e un successivo lodo arbitrale, definitivo e inappellabile, stabiliva il termine ragionevole entro cui la Comunità avrebbe dovuto conformarsi ai propri impegni internazionali¹².

Successivamente, il Consiglio¹³ e la Commissione¹⁴, allo scopo di conciliare i propri impegni assunti in seno all'OMC con quelli derivanti dalla IV Convenzione di Lomé, adottavano due regolamenti con cui veniva emendata la normativa precedente in materia di organizzazione dei mercati delle banane e si dava esecuzione al nuovo regime; ma gli Stati Uniti, ritenendo che le nuove disposizioni mantenessero gli stessi profili d'illiceità della precedente normativa, Page 763 domandavano al DSB, ai sensi dell'art. 22, par. 2 della DSU, di essere autorizzati a sospendere l'applicazione alla Comunità e ai suoi Stati membri di concessioni tariffarie e di obblighi connessi in virtù del GATT 1994 e del GATS (General agreement on Trade in Services); e nonostante le contestazioni di Bruxelles, essi venivano autorizzati a prelevare sulle importazioni comunitarie consistenti dazi doganali (WT/DSB/M/59). Ciò induceva la Comunità a modifi- care nuovamente l'organizzazione comune dei mercati nel settore delle banane¹⁵e a firmare con gli USA un memorandum d'intesa (aprile 2001) con cui Washington si impegnava a sospendere provvisoriamente l'imposizione della sovrattassa doganale che era stata autorizzata a prelevare sulle importazioni comunitarie in cambio dell'impegno di Bruxelles ad attuare un regime unicamente tariffario per le importazioni di banane.

Ritenendosi pregiudicate dalla mancata adozione da parte della Comunità delle modifiche al regime d'importazione delle banane necessarie a rendere quest'ultimo conforme agli obblighi derivanti dall'appartenenza della Comunità all'OMC entro i termini stabiliti dal DSB, le due imprese proponevano dinanzi al Tribunale di primo grado un ricorso ex articoli 235 e 288, 2º comma TCE¹⁶, volto ad ottenere il risarcimento dei danni asseritamene patiti a causa dell'imposizione della sovrattassa da parte del governo USA, autorizzata dal DSB, e determinata dalla mancata esecuzione da parte delle istituzioni comunitarie delle raccomandazioni e decisioni contenute nel rapporto adottato da tale Organo. La domanda di risarcimento tendeva a fare accertare la responsabilità extracontrattuale¹⁷ della Comunità sia per fatto illecito delle sue istituzioni che, in subordine, in assenza di un comportamento illecito. Page 764

Per quanto riguarda la responsabilità da fatto illecito, le ricorrenti, rilevando che la responsabilità extracontrattuale della Comunità dovesse sorgere per effetto di una normativa dichiarata non conforme agli obblighi internazionali della Comunità e della sua mancata modifica entro il termine previsto dal DSB, sottolineavano come il mantenimento in vigore del regime contestato violava taluni principi, ritenuti di carattere fondamentale e volti a tutelare diritti individuali, dell'ordinamento giuridico comunitario (il principio pacta sunt servanda, la tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto, il diritto di proprietà e iniziativa economica e il principio di una corretta amministrazione). Inoltre, le ricorrenti, consapevoli della giurisprudenza comunitaria sull'assenza di effetti diretti del sistema GATT/OMC¹⁸, invitavano il Tribunale di primo grado a voler riconoscere tale effetto quantomeno alla decisione di condanna della Comunità promanante dal DSB¹⁹. Com'è stato anche di recente sottolineato, infatti, le decisioni adottate dagli organi giurisdizionali istituiti da accordi conclusi dalla Comunità, in quanto parte integrante dell'ordinamento comunitario, prevalgono sugli atti del diritto comunitario derivato confliggenti e sui diritti interni degli Stati membri, pur situandosi ad un livello inferiore rispetto ai Trattati e alle altre fonti primarie del diritto comunitario²⁰. Inoltre, sul punto evocato dalle ricorrenti, tanto il Tribunale di primo grado che la Corte di giustizia non avevano avuto ancora l'occasione di assumere un orientamento altrettanto netto che quello relativo agli effetti diretti degli Accordi GATT/OMC²¹.

Al fine di constatare una eventuale condotta illecita da parte delle istituzioni comunitarie per violazione degli Accordi OMC, il giudice di primo grado prendeva in esame le norme di quell'ordinamento giuridico per valutarne l'idoneità Page 765 a essere invocate in giudizio da parte di soggetti privati, "nell'ipotesi in cui il DSB abbia dichiarato che (le norme comunitarie) (...) e la normativa successiva (...) adottata al fine di conformarsi alle norme OMC erano incompatibili con queste norme"²². Questo profilo richiama indirettamente il problema del valore giuridico, per la Comunità europea e per i suoi Stati membri, degli accordi inter- nazionali validamente conclusi da essa²³ e, segnatamente, il rilievo dei procedimenti di accertamento di violazioni delle norme materiali in seno all'Accordo istitutivo dell'OMC. Secondo l'art. 300 TCE (che disciplina il procedimento di stipulazione da parte della Comunità degli accordi con Stati terzi o organizzazioni internazionali) quando tali accordi siano regolarmente conclusi, essi "sono vincolanti per le istituzioni della Comunità e per gli Stati membri", entrando a far parte dell'ordinamento comunitario per effetto della loro entrata in vigore sul piano internazionale²⁴ e ponendosi su di un piano superiore alle norme comunitarie derivate²⁵. La Corte ha pure affermato, nell'ambito della propria funzione di assicurare "il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del trattato", di essere competente in materia di interpretazione degli accordi inter- nazionali conclusi dalla Comunità²⁶ e, in linea di principio, a conoscere della questione relativa alla validità di un atto comunitario alla luce di un accordo vincolante per la Comunità²⁷: tuttavia, poiché con riferimento al GATT dap- prima e, successivamente, all'OMC la prassi della Corte è andata modellandosi Page 766 nel senso di escludere la possibile rilevanza di tali accordi in quanto parametri per il sindacato di validità delle norme comunitarie derivate²⁸, conviene riassu- mere i passaggi fondamentali di tale giurisprudenza, al fine di verificare se essa possa ritenersi applicabile anche ai casi Fiamm e Fedon.

Con riferimento al GATT, nella sentenza international Fruit Company, la Corte affermò di potere sindacare la validità di un atto comunitario alla luce di una normativa internazionale in presenza di due condizioni: che la norma para- metro fosse in vigore per la Comunità e, nel caso in cui il motivo d'invalidità venisse invocato davanti al giudice nazionale, che la norma internazionale fosse dotata di effetto diretto, ossia attribuisse ai singoli il diritto di farla valere in giudizio²⁹. Il GATT, avuto riguardo allo "spirito, alla struttura e alla lettera", non presenta tuttavia tale peculiarità: fondato, ai sensi del preambolo, sul principio di negoziati da condursi su basi di reciprocità e mutui vantaggi, l'Accordo è caratterizzato da...