La falta de eficacia directa de los acuerdos OMC en la Unión Europea

• Author: Javier Díez-Hochleitner y Carlos Espósito

1. INTRODUCCIÓN

   Tras la entrada en vigor de los Acuerdos OMC el 1 de enero de 1995 se alzaron numerosas voces reclamando un cambio en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que negaba eficacia directa al GATT de 1947, dadas las profundas reformas que dichos Acuerdos aportaban al sistema comercial internacional. En esa controversia doctrinal participamos nosotros sosteniendo que, si bien dichas reformas obligaban a una reconsideración de aquella jurisprudencia, existen no obstante otros argumentos para negar eficacia directa a los Acuerdos OMC[2].

   Se esperaba, pues, con impaciencia un pronunciamiento del Tribunal sobre la cuestión. Muchos pensamos que el asunto Hermés era la ocasión propicia[3]; sin embargo, ha habido que esperar hasta las sentencias de 23 de noviembre de 1999 en el asunto Portugal c. Consejo[4] y de 14 de diciembre de 2001 en los asuntos Dior/Assco[5] para que el Tribunal de Justicia tomara finalmente posición.

   Recordemos que el Tribunal se negó a aceptar el efecto directo de las disposiciones del GATT 1947 debido a la gran flexibilidad del acuerdo considerado en su conjunto, en particular teniendo en cuenta las reglas que conferían la posibilidad de derogaciones, las referidas a situaciones de excepcional dificultad y el antiguo sistema de solución de los conflictos entre las partes contratantes[6]. Esta famosa línea de razonamiento inaugurada por la sentencia International Fruit Company crearía una sólida doctrina judicial que se mantuvo hasta las últimas consecuencias[7].

   Las sentencias Portugal c. Consejo y Dior/Assco extienden la jurisprudencia anterior respecto a los nuevos Acuerdos OMC. Baste con mencionar en esta introducción los elementos principales de estas sentencias, dejando para más adelante el análisis de los argumentos concretos utilizados por el Tribunal para negar la invocabilidad de dichos Acuerdos.

   En el asunto Portugal c. Consejo el citado Estado miembro pretendía la anulación de la Decisión 96/386/CE del Consejo alegando la violación, por un lado, de determinadas reglas de la OMC y, por otro lado, de ciertas normas y principios fundamentales del ordenamiento jurídico comunitario. El último grupo de argumentos comprendía la violación de un amplísimo espectro de principios del Derecho comunitario -publicidad de las normas comunitarias, transparencia, cooperación leal, confianza legítima, irretroactividad, cohesión económica y social e igualdad entre los agentes económicos-, que aquí no serán objeto de un análisis específico, por no constituir el objeto de nuestro comentario[8]. En lo que hace a la primera cuestión, el Tribunal concluiría que los Acuerdos OMC 'no se incluyen, en principio, entre las normas con respecto a las cuales el Tribunal de Justicia controla los actos de las Instituciones comunitarias en virtud del artículo 230, párrafo primero, del Tratado CE'[9].

   En los asuntos Dior/Assco, el Tribunal responde a tres cuestiones prejudiciales: su competencia para interpretar el artículo 50 del Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC); el eventual efecto directo del citado artículo; y la interpretación de la expresión 'derecho de propiedad intelectual' que aparece en artículo. En lo que nos interesa, es decir el eventual efecto directo del referido precepto del Acuerdo ADPIC, el Tribunal afirmó que 'las disposiciones del Acuerdo ADPIC, que figura como Anexo del Acuerdo OMC, no confieren derechos a los particulares que éstos puedan invocar directamente ante los tribunales en virtud del Derecho comunitario'[10], basándose para ello en los mismos argumentos desarrollados en la sentencia Portugal c. Consejo para negar la consideración de los Acuerdos OMC como parámetro de validez del Derecho comunitario derivado.

   Conviene recalcar que en un Auto posterior, de 2 de mayo de 2001, el Tribunal de Justicia considera consolidada su jurisprudencia al respecto[11]. En efecto, ante una cuestión prejudicial sobre la invocabilidad directa de los artículos I y XIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio ante un órgano jurisdiccional nacional para oponerse a la aplicación de un reglamento comunitario, el Tribunal contesta que 'dicha cuestión puede deducirse claramente de la jurisprudencia, de modo que, de conformidad con el artículo 104, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, procede resolver mediante auto motivado'[12]; y así, tras recordar sus sentencias en los asuntos Portugal c. Consejo y Dior/Assco, afirma que 'por idénticos motivos' debe descartarse dicha cualidad a las disposiciones del GATT de 1994[13].

   El presente trabajo tiene por objeto principal estudiar los fundamentos utilizados por el Tribunal de Justicia para llegar a solución que niega efecto directo a las reglas de los Acuerdos OMC. Asimismo nos ocupamos de otros dos problemas relacionados con las mencionadas sentencias: por una parte, la relación entre la falta de eficacia directa de los Acuerdos OMC y su falta de justiciabilidad; por otra, la (carencia de) competencia del Tribunal para conocer de los supuestos de incompatibilidad entre acuerdos celebrados por la Comunidad Europea.

2. LOS FUNDAMENTOS DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA QUE NIEGA EFICACIA DIRECTA A LOS ACUERDOS GATT/OMC

   Es correcto decir que la sentencia Dior/Assco es la primera que de manera expresa niega eficacia directa a los Acuerdos OMC. La sentencia Portugal c. Consejo se había pronunciado más específicamente sobre la posible consideración de dichos Acuerdos como parámetro de validez de los actos de las Instituciones comunitarias para, como ya hemos dicho, negar tal posibilidad.

   Sin embargo, al argumentar la falta de eficacia directa de los Acuerdos OMC, la sentencia Dior/Assco se remite a la sentencia Portugal c. Consejo, afirmando que debe descartarse su eficacia directa por los mismos motivos expuestos en la última sentencia para excluir su consideración como parámetro de validez de los actos de las Instituciones[14].

   Sobre la identidad o no de ambos supuestos, es decir la falta de eficacia directa de un acuerdo internacional y la exclusión de su consideración como parámetro de validez, nos ocupamos más adelante. Antes debemos analizar los argumentos recogidos en la sentencia Portugal c. Consejo a los que se remite Dior/Assco.

   El Tribunal comienza su razonamiento en la sentencia Portugal c. Consejo estableciendo un punto de partida con el que resulta difícil discrepar: el Derecho internacional no establece reglas vinculantes sobre el tipo de efectos que las disposiciones de los tratados internacionales deban surtir en los ordenamientos internos; por consiguiente, a menos que un tratado internacional disponga específicamente una solución, la concertación de los efectos de las normas de los tratados es una prerrogativa de los Estados que participan en la negociación de los tratados[15]. A este respecto quisiéramos por nuestra parte precisar que los Estados no suelen regular los efectos de las normas convencionales en los ordenamientos internos, que deben en todo caso aplicar de buena fe de conformidad con los medios que consideren más adecuados para su cumplimiento[16], medios que en ningún caso se limitan al ámbito judicial[17]; desde el punto de vista interno, una vez constatada la falta de regulación de los efectos en los acuerdos internacionales, corresponde a los tribunales internos juzgar la eficacia de sus disposiciones en los ordenamientos nacionales[18].

   El planteamiento de partida del TJCE no difiere hasta aquí, como se puede observar, de su aproximación al análisis del GATT de 1947. Sin embargo, en Portugal c. Consejo el Tribunal se ve obligado, como ya habíamos mencionado, a considerar si la reforma del sistema del GATT justificaba un cambio de jurisprudencia. A tal fin, el Tribunal analizó dos tipos de argumentos: si los Acuerdos OMC han acabado con la flexibilidad que caracterizaba al sistema del GATT de 1947; y, si existen otros argumentos para sostener, en cualquier caso, la falta de invocabilidad de dichos Acuerdos.

   No obstante, antes de entrar en el análisis de estos argumentos, debemos advertir que en la sentencia Dior/Assco el Tribunal de Justicia, con un criterio acertado, deja claro que su propia posición respecto de los efectos de los Acuerdos OMC en el Derecho comunitario no prejuzga la posición de los tribunales de los Estados miembros en relación con las disposiciones de dichos Acuerdos que exceden de la competencia comunitaria[19]. Refiriéndose en concreto al artículo 50 del Acuerdo ADPIC, el Tribunal dice que 'por lo que respecta a los ámbitos en los que la Comunidad aún no ha legislado y que, por consiguiente, son competencia de los Estados miembros, la protección de los derechos de propiedad intelectual y las medidas adoptadas con este fin por las autoridades judiciales no se rigen por el Derecho comunitario'. Y agrega que 'en consecuencia, el Derecho comunitario no impone ni excluye que el ordenamiento jurídico de un Estado miembro reconozca a los particulares el derecho a invocar directamente la norma prevista en el artículo 50, apartado 6 del Acuerdo ADPIC o que los jueces la apliquen de oficio'[20].

   2.1. La flexibilidad de los Acuerdos OMC

   Si bien el Tribunal de Justicia comienza haciendo suyo el argumento de Portugal, según el cual 'los Acuerdos OMC comportan notables diferencias en relación con las disposiciones del GATT de 1947, principalmente debido al refuerzo del régimen de salvaguardia y al mecanismo de solución de controversias'[21], este dato no parece bastarle para un cambio respecto de su jurisprudencia relativa al GATT de 1947. A este respecto es importante recordar la relevancia que el Tribunal daba en dicha jurisprudencia a la debilidad del sistema de solución de diferencias[22].

   En concreto, en la sentencia Portugal c. Consejo el Tribunal afirma que el Entendimiento sobre solución de diferencias de la OMC 'reserva un importante...