Les modalitès de financement du service public

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Il ressort du droit communautaire en vigueur que deux grands modes de financement sont envisageables. Ils ne sont pas pour autant considérés de la même manière : ainsi, les modes de financement traditionnels reposant sur un système de compensation font-ils l'objet de plus en plus de réticences de la part du droit communautaire (Section I), qui semble vouloir privilégier au contraire le régime plus novateur du financement par solidarité propre à chacun des secteurs (Section II).

Section I Le financement par compensation : les réticences du droit communautaire

Certains auteurs qualifient de « modes traditionnels de financement » du service public en droit national, les systèmes de compensation du coût ou du surcoût du service public assumé par l'entreprise. Malgré leur diversité, il est possible de les classer en deux grandes catégories, selon que la compensation est externalisée (I), ou internalisée (II), étant entendu que les modalités peuvent se superposer et que, dans les deux cas de figure, le droit communautaire tout en reconnaissant leur licéité, souhaiterait les cantonner progressivement à l'exception.

§ I - Le financement du service public par compensation externe

Hormis le cas du recours à l'impôt 1115, la compensation externe s'entend de l'intervention extérieure d'une autorité publique qui assure l'équilibre financier de l'entreprise chargée du service public, soit directement, par l'octroi d'une aide financière (A), soit indirectement, en lui assurant une « rente » de situation par l'octroi de droits exclusifs et/ou spéciaux (B). Page 562

A - L'octroi d'aides publiques compensatrices

La compensation par l'octroi d'une aide publique est certainement le plus traditionnel des modes de financement d'un service public 1116. Le droit communautaire originaire en admet lui-même le principe dans l'article 73 précité du traité de Rome qui autorise dans le secteur des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable les aides « qui correspondent au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public ».

Sur la base de cette disposition, le règlement nº 1169/69 du Conseil a reconnu expressément le « droit à compensation des charges » de service public 1117, mais en a encadré les modalités selon des méthodes communes. Deux types de compensations sont prévus selon qu'elles concernent l'obligation d'exploiter et de transporter ou l'obligation d'appliquer des prix et conditions spécifiques dans l'intérêt d'une ou plusieurs catégories sociales particulières. Dans le premier cas, le montant de la compensation doit être égal « à la différence entre la diminution des charges et la diminution des recettes de l'entreprise pouvant résulter de la suppression de la totalité ou de la partie correspondante de l'obligation en cause pendant la période de temps considérée » 1118. Dans le second cas, celui de l'obligation tarifaire, le calcul du montant de la compensation est également déterminé avec précision, selon une méthode néanmoins plus complexe 1119. Outre cet encadrement strict, le droit communautaire en posant le principe de la suppression pro- Page 563 gressive des obligations de service public - à l'exception précisément de l'obligation tarifaire -, entend par là même réduire le recours à la compensation financière. La modification en 1991 du règlement de 1969 a participé de cette réduction, puisque dans la détermination des charges et recettes de l'entreprise est désormais supprimée la prise en compte des répercussions que la suppression de l'obligation de service public aurait pu avoir « sur l'ensemble de l'activité de l'entreprise » 1120. Par ailleurs, le règlement de 1991 a modifié l'article 14 du règlement de 1969 1121 pour introduire les contrats de service public, qui, s'ils ne remettent pas en cause les méthodes de calcul des compensations, doivent comprendre, outre le prix des prestations offertes, « les modalités des relations financières entre les deux parties ». Le paiement d'une compensation au titre du service public peut être considéré comme faisant partie de ces modalités, ce qui permet de mieux les identifier. Quant au projet de modification du règlement de 1969 annoncé par la Commission pour l'automne 2000, il devrait confirmer la tendance vers le statut exceptionnel de telles compensations.

C'est aussi dans un cadre contractuel que le droit communautaire admet les compensations financières du service public dans le secteur des transports aériens. Le règlement nº 2408/92 du Conseil autorise les États membres à « verser une compensation à un transporteur aérien sélectionné en vertu [d'un appel d'offres], pour qu'il satisfasse aux normes découlant des obligations de service public imposées au titre [de l'article 4 § 1 sous a) du règlement] » 1122. Il est précisé que « cette compensation doit tenir compte des dépenses et recettes engendrées par le service » et qu'elle peut être un des critères de sélection parmi les offres présentées par les transporteurs aériens pour exploiter une liaison sur laquelle des obligations de service public ont été imposées et qui ne fait pas encore l'objet de services aériens réguliers 1123. À cet égard, la Commission estime que « le niveau de compensation est le principal critère de sélection » 1124, ce qui fait dire à certains qu'il y a « glissement vers une procédure d'adjudication » 1125.

Quoi qu'il en soit, l'octroi d'une telle compensation, dans la mesure où elle constitue, par nature, une aide publique, est étroitement surveillé par la Commis- Page 564 sion. Toute surcompensation peut être qualifiée d'aide incompatible avec le marché commun, comme la communication précitée de la Commission de 1994, relative aux aides d'État dans le secteur de l'aviation, l'a souligné explicitement 1126. Tenir compte des coûts et des recettes générés par le service revient en fait, selon la Commission, à apprécier la compensation par rapport au déficit engendré par l'exploitation imposée. C'est en ce sens qu'elle s'est prononcée par exemple dans une décision du 6 juillet 1994 relative à la compensation du déficit de la TAP - compagnie nationale de transports aériens du Portugal - sur les liaisons à destination des îles des Açores et de Madère :

Le régime d'aide notifié par le gouvernement portugais et destiné à compenser le déficit résultant, pour TAP, des obligations de service public que cette compagnie doit remplir sur les liaisons avec les régions autonomes de Madère et des Açores, est compatible avec le marché commun-26; à condition que le montant de l'aide octroyée ne soit pas supérieur au déficit enregistré sur ces lignes

1127.

La position exprimée par la Commission dans cette décision est d'une portée d'autant plus générale qu'elle n'intervenait pas dans le cadre du règlement 2408/92. Elle est révélatrice d'une interprétation restrictive. Le déficit « de service public » est compensé, sans plus ; il n'y a pas de « prime » supplémentaire au service public ! Il s'agit donc bien d'une illustration de ce que la marge de manoeuvre des États est encadrée. Il sera intéressant par exemple de voir comment sera appréciée au regard du droit communautaire la mise en oeuvre de la réglementation fran- çaise relative à la compensation au titre des obligations de services publics accordée par l'État dans le cadre des contrats de services publics liés à la politique d'aménagement du territoire 1128.

La vigilance est tout aussi grande de la part du juge communautaire. Si la jurisprudence de la Cour et du Tribunal reconnaît en effet le principe des aides compensant la charge de service public, elle participe aussi à son encadrement. La reconnaissance jurisprudentielle des aides de service public découle de l'application combinée des articles 86 § 2 et 87 du traité CE, le premier de ces articles pouvant être revendiqué pour justifier une aide a priori incompatible avec le marché commun au sens du second de ces articles 1129. Dès lors, les conditions d'application de l'article 86 § 2 dessinent les limites de la compensation, les contraintes de service public devenant en quelque sorte « la causa de l'aide » 1130. Le Tri- Page 565 bunal de première instance des Communautés européennes en a déduit dans son arrêt « FFSA » du 27 février 1997 que :

le versement d'une aide d'État est susceptible, en vertu de l'article [86], paragraphe 2, du traité, d'échapper à l'interdiction de l'article [87] dudit traité, à condition que l'aide en question ne vise qu'à compenser les surcoûts engendrés par l'accomplissement de la mission particulière incombant à l'entreprise chargée de la gestion d'un service d'intérêt économique général et que l'octroi de l'aide s'avère nécessaire pour que ladite entreprise puisse assurer ses obligations de service public dans des conditions d'équilibre économique [-26;]. L'appréciation quant à la nécessité de l'aide implique une évaluation globale des conditions économiques dans lesquelles l'entreprise en question accomplit les activités relevant du secteur réservé, sans tenir compte des éventuels bénéfices qu'elle peut...

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