Fragmentación parlamentaria, cese del gobierno y permanencia en funciones

• Author: Fernando Reviriego Picón
• Pages: 421-438

FRAGMENTACIÓN PARLAMENTARIA,

CESE DEL GOBIERNO Y PERMANENCIA

EN FUNCIONES*

Fernando REVIRIEGO PICÓN**

1. VÍNCULO FIDUCIARIO Y FRAGMENTACIÓN

PARLAMENTARIA

En los últimos años han irrumpido con fuerza nuevos partidos políti-

cos que han alterado el panorama de bipartidismo imperfecto, abisagra-

do con partidos nacionalistas, al que estábamos acostumbrados, lleván-

donos a un escenario de multipartidismo «exasperado», en la conocida

expresión de Elia 1. Si antes contábamos con un Congreso de los Diputa-

dos en el que las dos principales fuerzas políticas se solían repartir más

del 80 por 100 de los escaños de la cámara —en la X Legislatura, incluso

más del 90 por 100, 323 de 350 escaños—, en la legislatura actual, XIV,

no llegan al 60 por 100 —189 de 350 escaños, con un total de diez grupos

parlamentarios, incluido el grupo mixto conformado por representantes

de hasta siete fuerzas políticas—.

Resulta evidente que en el seno de una democracia consolidada la

fragmentación por sí sola no debería provocar turbación alguna, ni aso-

ciarse indefectiblemente a inestabilidad. No resulta tan diferente de lo

que puede o ha podido verse en otros países con sistemas cercanos al

* Trabajo elaborado en el contexto del proyecto de investigación «El control y res-

ponsabilidad política en el Estado constitucional con especial referencia al Parlamento

en el contexto multinivel» (CORE), PID2019-104414GB-C31 DER, IP José Tudela.

** Profesor Titular de Derecho Constitucional, UNED; fernando.reviriego@der.

uned.es.

1 L. ELIA, La continuità nel funzionamento degli organi costituzionali, Milano,

Giuffrè, 1958.

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nuestro, sin convertirlos en ingobernables; países acostumbrados a go-

biernos de coalición, con una cultura de pacto arraigada y una mayor

disposición al compromiso y la búsqueda de puntos de encuentro por

parte de los partidos políticos y de sus dirigentes.

Pero en nuestro país no existe todavía una cultura de pacto, pese a

que recientemente (enero de 2020, más de cuatro décadas después des-

de la aprobación del texto constitucional) se haya podido conformar el

primer Gobierno nacional de coalición. Ello tras una nueva repetición

electoral (noviembre de 2019) por la aplicación del apartado quinto del

art. 99 del texto constitucional debida a la incapacidad de investir a can-

didato alguno después de las elecciones de abril de 2019.

La inexistencia de esa cultura pactista, en el marco de esa elevada

fragmentación parlamentaria, combinada con una alta polarización po-

lítica, ha incrementado las dif‌icultades para formar nuevos gobiernos, lo

que también conlleva una sensible dilatación del periodo de interinidad

en que los gobiernos cesados se encuentran en funciones.

Esta idea la destaca ya la profesora Mercedes Iglesias en su ponen-

cia en estas jornadas («La formación del Gobierno y la exigencia de

responsabilidad política en España en tiempos de fragmentación par-

lamentaria y polarización»), con el ejemplo de lo acontecido en la XI

Legislatura. Recordemos que fue entonces cuando por vez primera se

aplicaron, mayo de 2016, las previsiones de disolución automática de

las cámaras (art. 99.5 CE), al no haber obtenido candidato alguno la

conf‌ianza del Congreso de los Diputados. Demostraron en aquel mo-

mento las reglas del art. 99 CE, en palabras de Guillén, «su inextrica-

ble vinculación con la conformación efectiva del llamado Estado de

partidos» 2.

Más de diez meses permaneció entonces en funciones el Gobierno

presidido por Mariano Rajoy 3; y el periodo todavía pudo resultar mucho

mayor, ya que la investidura del candidato, a la sazón también presiden-

te en funciones, se alcanzó f‌inalmente sobre la campana de una segunda

disolución automática de las cámaras 4. Un periodo excesivamente ex-

tenso, aunque todavía seguimos alejados de las cifras de récord que se

han dado en Bélgica, un país donde las tensiones territoriales dif‌icultan

sobremanera, elección tras elección, la formación de los gobiernos, pro-

longando así estos periodos de transición.

2 E. GUILLÉN LÓPEZ, Repensando la forma de gobierno, Madrid, Marcial Pons, 2019,

pp. 113 y ss.

3 Reales Decretos 997/2015, de 26 de octubre, y 184/2016, de 3 de mayo (diso-

lución y convocatoria de elecciones), 1167 y 1168/2015, de 21 de diciembre (cese del

Gobierno), y 414/2016, de 30 de octubre, y 416 y 417/2016, de 3 de noviembre (toma de

posición del nuevo Gobierno).

4 En previsión de este supuesto, y para evitar que las nuevas elecciones se celebra-

ran el día de Navidad, se reformó de forma urgente la LOREG para reducir el periodo

de la campaña electoral en estos casos pasando de quince a ocho días (Ley Orgáni-

ca 2/2016, de 31 de octubre).