La función pública de la Unión Europea: las influencias de los sistemas de función pública nacional e internacional

• Author: María Casado García-Hirschfeld
• Pages: 23-115

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1. LA INFILTRACIÓN DE LOS SISTEMAS NACIONALES E

INTERNACIONALES DE FUNCIÓN PÚBLICA EN LA FUNCIÓN

PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA

En septiembre de 1955 se celebró un coloquio internacional en Sarre-

bruck, para definir y crear un modelo de función pública europea dotado de

un Estatuto que permitiera la creación de un cuerpo administrativo profe-

sional para la Comunidad Económica del Carbón y del Acero. Desde enton-

ces hasta nuestros días, se ha recorrido un largo camino marcado fundamen-

talmente, en lo que a función pública se refiere, por la creación de la

Comunidad Económica Europea (actual Comunidad Europea) y la Comuni-

dad Europea de la Energía Atómica así como por la sucesiva integración de

nuevos Estados miembros.

La inspiración en el modelo francés ha propiciado que la función pública

de la UE se vaya forjando en torno a un modelo estatutario; sin embargo, la

doctrina no es unánime al respecto. Según este modelo, el funcionario o

agente al servicio de la Administración de la UE está sometido a un régimen

jurídico-público de naturaleza reglamentaria cuyas características principa-

les son el ingreso por méritos y capacidad determinados por la formación y

pruebas de acceso, la permanencia en el empleo y la relación estatutaria

entre el funcionario y la Administración. Dicha relación es susceptible de

ser modificada de manera unilateral por la Administración al considerar que

los derechos y obligaciones de los funcionarios vienen determinados por las

necesidades del servicio8.

Esta teoría se basa en la supremacía de la Administración pública con rela-

ción al funcionario público. Así, en el momento de la constitución de la relación

entre el funcionario y la Administración, cuyo vínculo se basa en un acto admi-

8 Opinión del servicio jurídico del Consejo 8542/12 de 25 de abril de 2012, pág. 2.

CAPÍTULO I

LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA:

LAS INFLUENCIAS DE LOS SISTEMAS DE FUNCIÓN

PÚBLICA NACIONAL E INTERNACIONAL

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FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL

nistrativo, la titularización, y no en un contrato9, la autonomía de la voluntad

del primero queda subordinada a la voluntad del segundo. A efectos prácticos

esto significa que el funcionario, una vez titularizado, acepta todo el régimen

jurídico, derechos y obligaciones, previamente establecido. Por su parte, el le-

gislador es libre de modificar las condiciones de empleo de conformidad con

los cambios económicos y sociales10.

La configuración del modelo de la función pública europea, basado en un

modelo estatutario, es sin duda una de las características que podríamos llamar

definitorias heredadas del Derecho administrativo francés11. Estas característi-

cas adoptadas por el sistema de función pública de la UE han permitido al mo-

delo europeo convertirse a lo largo de los años en una burocracia profesional.

El modelo estatuario contribuye a consolidar el principio de unidad de la fun-

ción pública europea cuyo objetivo no es otro que el de crear un cuerpo de

funcionarios al servicio exclusivo de las instituciones.

El principio de unidad encuentra su fundamento en la aplicación de un úni-

co Estatuto a todos los funcionarios y agentes de sus instituciones, agencias u

organismos independientemente de su categoría, grado, lugar de trabajo o na-

cionalidad.

En relación a las influencias de los sistemas nacionales e internacionales de

función pública, podríamos destacar tres corrientes doctrinales. La primera y

más generalizada considera que esta influencia francesa no solo alcanza al mo-

delo administrativo adoptado por las instituciones europeas, sino que también

hace referencia al papel de los funcionarios franceses en el desarrollo del mis-

mo reivindicado por el profesor Mangenot12 en su estudio titulado La reivindi-

cación de una paternidad: los altos funcionarios franceses y el estilo adminis-

trativo de la Comisión Europea (1958-1988). Para este autor, el éxito de la

9 Todos los agentes que no son funcionarios están sometidos al Régimen Aplicable a otros

Agentes (RAA) y, a diferencia de estos, no obtienen una estabilidad en el empleo y su régimen

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Como veremos, en el RAA son continuas las referencias al Estatuto y la aplicación de algunas de

sus disposiciones por analogía a los agentes.

10 Por ejemplo, el artículo 65 del Estatuto prevé que el Consejo considere, si resulta

oportuno, en el marco de la política económica y social de la Unión, proceder a una adapta-

ción de las retribuciones. Esta decisión puede llevarla a cabo aplicando la cláusula de excep-

ción prevista en el capítulo 5 artículo 10 del anexo XI según la cual «en caso de deterioro

grave y repentino de la situación económica y social de la Unión, evaluada a la luz de los

datos objetivos facilitados a esos efectos por la Comisión, esta, previa consulta a las demás

instituciones en el marco de las disposiciones estatutarias, presentará las oportunas propues-

tas al Parlamento Europeo y al Consejo, que decidirán conforme al artículo 336 del Tratado

de Funcionamiento de la Unión Europea».

11 SARMIENTO LARRAURI, José-Ignacio. «Una aproximación al régimen de los funcionarios»;

Foro, Nueva Época, núm. 1/2005, pág. 258.

12 MANGENOT, Michel. «La revendication d’une paternité: Les hauts fonctionnaires français et

le "style" administratif de la Commission européenne (1958-1988)». In: Pôle Sud, n.° 15, 2001,

págs. 33-46.

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LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA:

LAS INFLUENCIAS DE LOS SISTEMAS DE FUNCIÓN PÚBLICA NACIONAL E INTERNACIONAL

influencia de los funcionarios franceses en el desarrollo de la función pública

europea radica en la adecuación de su perfil ideológico en su opinión más libe-

ral, el cual solo puede entenderse desde un punto de vista social y profesional

de los mismos.

Un enfoque similar es adoptado por Michel Dumoulin, en su libro publicado

en 200713, donde realiza un estudio retrospectivo de la configuración de la fun-

ción pública a través de entrevistas con funcionarios y en las que recrea el papel

de algunos de sus protagonistas entre los que destaca el importante papel de-

sempeñado por Emile Noël14, nombrado en 1958 primer secretario general de la

Comisión de la Comunidad Económica Europea.

Existe una segunda corriente, en la que, según algunos autores, como Zil-

ler15, la Administración europea está basada en una estructura administrativa y

una función pública de tipo weberiana en la que predomina la influencia britá-

nica y en la que existe una cultura administrativa heterogénea de influencia

franco-germánica. Para Ziller, tanto la estructura de organización de la Comi-

sión como su sistema de función pública se asemejan más al sistema alemán o

al servicio público británico que al modelo francés.

Según este autor, uno de los errores más repetidos en la doctrina es precisa-

mente la creencia generalizada de que el modelo de la función pública europea

se forjó, durante los primeros años, en torno al sistema administrativo francés

en el que, en su opinión, se destaca en demasía el importante papel que desem-

peñaron los primeros funcionarios franceses16.

En esta línea, la idea de una Administración europea autónoma se considera

que fue rechazada por los responsables de la política europea gaullista durante los

años 60. Ziller defiende que es el modelo germánico el que ha jugado un papel

importante en la configuración de la estructura inicial de la Comisión principal-

13 DUMOULIN, Michel. The European Commission 1958-72: History and Memories,



14 Op. cit. DUMOULIN, Michel. The European Commission 1958-72: History and Memories,

pág. 54: «Émile Noël on the role of the Commission». Émile Noël fue secretario general de las

Comunidades Europeas desde 1968 hasta su jubilación en 1987.

15 ZILLER , J. «De la nature de l’administration européenne» in D. MAUS y otros.

L’administration de l’Union européenne, IIAP, RF AP, n.° 95 juillet-septembre 2000,

pág. 359.

16 Algunos autores, no obstante, han manifestado su desacuerdo con respecto a la doctri-

   

las Comunidades llevó a reproducir el sistema administrativo francés en la función pública

comunitaria. En este sentido, J. Ziller escribió: l’erreur la plus souvent commise en la matiè-

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tés, et en particulier celle de Jean Monnet à la tête de la Haute Autorité de la CECA et

d’Emile Noël au secrétariat général de la Commission, auraient conduit à reproduire à

quelques détails près le système administratif français «De la nature de l’administration

européenne» in D. MAUS y otros. L’administration de l’Union européenne, IIAP, RF AP, n.°

95 juillet-septembre 2000, págs. 357-367.