Las funciones parlamentarias en un escenario fragmentado

• Author: Yolanda Gómez Lugo
• Pages: 23-52

LAS FUNCIONES PARLAMENTARIAS

EN UN ESCENARIO FRAGMENTADO*

Yolanda GÓMEZ LUGO**

1. INTRODUCCIÓN: FIN DEL BIPARTIDISMO

Y FRAGMENTACIÓN PARLAMENTARIA

Los resultados de las elecciones generales celebradas en diciem-

bre de 2015 y 2016 pusieron de manif‌iesto el f‌in del bipartidismo y

una intensif‌icación de la fragmentación de la representación política

que vería su ref‌lejo inmediato en la composición del Congreso de los

Diputados. Efectivamente, la irrupción de nuevas formaciones políti-

cas con representación parlamentaria produjo un cambio en el sistema

de partidos 1. De este modo, se pasó de un sistema de bipartidismo

imperfecto a un multipartidismo que ha sido catalogado de diversas

formas por la doctrina: asimétrico 2, extremado 3 o más acertadamente

* Trabajo realizado en el marco del proyecto de investigación NEW TRUST-CM

Programa interuniversitario en cultura de la legalidad (ref. H2019/HUM-5699) de la

Comunidad de Madrid.

** Profesora Titular (i.) de Derecho Constitucional, Universidad Carlos III de Ma-

drid; yglugo@der-pu.uc3m.es.

1 Sobre la evolución del sistema de partidos en España, consúltese J. RODRÍGUEZ

TERUEL, O. BARBERÀ, A. BARRIO y F. CASAL BÉRTOA, «From stability to change? The evolution

of the party system in Spain», en M. LISI (ed.), Party System Change, the European Crisis

and State of Democracy, Routledge. Como ponen de manif‌iesto estos autores, «la irrupción

de estos nuevos partidos alteraron la forma del sistema de partidos al aumentar la frag-

mentación electoral y parlamentaria, alimentando la polarización ideológica de la com-

petición partidista [...]. Finalmente, estos cambios alteraron el proceso de formación gu-

bernamental, aumentando el coste de la negociación y acuerdos parlamentarios», p. 267.

2 A. RALLO LOMBARTE, Investiduras fallidas y Constitución ignota (2015-2020), Ma-

drid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2020, p. 30.

3 E. AJA y J. GARCÍA ROCA, «Valoración general del Estado autonómico en 2018»,

Informe Comunidades Autónomas 2018, Barcelona, Observatorio de Derecho Público,

2019, p. 15.

I. LEGISLACIÓN

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fragmentado 4. A su vez, este sistema más fragmentado de partidos dio

lugar a una composición más fraccionada del Congreso 5 y a una serie

de circunstancias inéditas en nuestro parlamentarismo. En todo caso,

lo novedoso de este nuevo escenario parlamentario no es la fragmenta-

ción en sí, sino la mayor intensidad que esta ha adquirido.

Este panorama político e institucional se ha traducido en un Parla-

mento más fragmentado de lo habitual, afectando negativamente a la

construcción de mayorías sólidas y alterando notablemente la relación

entre Legislativo y Ejecutivo; una relación que ha pasado a ser espe-

cialmente conf‌lictiva. A su vez, ello ha repercutido en el proceso de for-

mación del Gobierno, como lo demuestran las dif‌icultades para investir

candidato a presidente a las que hemos asistido en estos últimos años,

con varias legislaturas fallidas, dos disoluciones automáticas por apli-

cación del art. 99.5 CE y la consecuente prolongación del Gobierno en

funciones.

En este contexto, las siguientes páginas se centrarán en las principa-

les implicaciones que este escenario fragmentado ha tenido en el ejerci-

cio de las funciones que las Cortes Generales tienen constitucionalmente

encomendadas por el art. 66.2 CE, y en particular, cómo ha afectado al

desarrollo de la actividad parlamentaria. Analizar todas las aristas que

presenta esta temática excede de los límites de un trabajo como este.

Por ello, me ocuparé de algunas situaciones inéditas que se derivan de

este nuevo parlamentarismo fragmentado en relación con las funciones

parlamentarias. Además, aludiré brevemente a algunas cuestiones de

funcionamiento interno de las Cámaras que han incidido directamente

al ejercicio de estas funciones, y se evidenciará cómo la mayor parte de

estos problemas inéditos se han suscitado en relación con la función le-

gislativa, aunque se destacará también a alguna cuestión especialmente

relevante en relación con la de control.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que desde f‌inales de 2015 se han

dado varios escenarios de fragmentación parlamentaria que han genera-

do varios desajustes en relación con el ejercicio de las funciones de las

Cortes Generales. Estas circunstancias nos han enfrentado a prácticas

4 C. FERNÁNDEZ ESQUER, «Desproporcionalidad y gobernabilidad», Agenda Pública,

29 de marzo de 2016; O. SÁNCHEZ MUÑOZ, «El f‌in (momentáneo) del bipartidismo en

España: análisis de los resultados electorales de 2015 y 2016», Revista Española de De-

recho Constitucional, núm. 109, 2017, p. 252.

5 Se ha traducido en un ligero incremento del número de grupos parlamentarios

constituidos en el Congreso y un aumento de la pluralidad del grupo mixto. Así, el

número de grupos parlamentarios durante las XI, XII y XIII Legislaturas apenas se

ha incrementado. Mientras que en la X Legislatura (sistema bipartidista y Gobierno

con mayoría absoluta) se formaron siete grupos, en las XI, XII y XIII la cifra ha sido

de ocho, siete y ocho, respectivamente; tan solo en la XIV se percibe un incremento

destacado pasando a diez el número de grupos parlamentarios. El número de grupos

parlamentarios creados en el Congreso durante las Legislaturas anteriores fue de nueve

(Legislatura constituyente), diez (I), seis (II), nueve (III), siete (IV), siete (V), siete (VI),

siete (VII), ocho (VIII) y seis (IX).