La garanzia dei diritti sociali in Europa affidata alla Corte di Giustizia dell'UE

• Author: Francesca Angelini
• Pages: 135-169

S: 1. Introduzione: alcune ragioni per riflettere sui diritti sociali in Europa. – 2.

La disciplina dei lavoratori temporaneamente distaccati: dalla tutela della mobilità

dei lavoratori alla tutela della mobilità delle imprese. – 3. La direttiva 96/71/CE sul

distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi. – 4. L’evoluzione

interpretativa della giurisprudenza comunitaria e il rischio di caduta dell’Europa

sociale. – 5. Le decisioni sulla parità retributiva fra uomo e donna nei sistemi pen-

sionistici: principio di uguaglianza o di non discriminazione? – 6. Conclusioni.

1. Introduzione: alcune ragioni per riflettere sui diritti sociali

in Europa

La categoria dei diritti sociali ha tradizionalmente incontrato e in-

contra una serie di difficoltà nel ricevere una piena effettività a livello

degli ordinamenti nazionali, di problemi legati per lo più alla struttura

tipica di tali diritti affidata a norme spesso debolmente prescrittive, non

corredate da vie di ricorso adeguate e strette dalla rigidità dei vincoli di

bilancio cui devono rispondere1. Tali difficoltà sono sicuramente mag-

* Il presente lavoro costituisce una versione ampliata della comunicazione al Seminario

Governo dell’economia e diritti fondamentali nell’Unione europea, tenutosi presso l’Univer-

sità del Salento il 27 maggio 2009, in occasione della presentazione del libro del prof. F. Ga-

briele, Europa: la Costituzione “abbandonata”, Bari, Cacucci, 2008. I primi paragrafi del

lavoro riprendono inoltre la prima parte del saggio dal titolo L’Europa sociale affidata alla

Corte di giustizia CE: “sbilanciamento giudiziale “versus” omogeneità costituzionale, pub-

blicato in Studi in onore di Vincenzo Atripaldi, Napoli, Novene, 2010.

** Ricercatore confermato di Istituzioni di diritto pubblico presso l’Università degli Studi

di Roma “La Sapienza”.

1 Sulla natura condizionata, ancorché fondamentale e inviolabile, dei diritti sociali si vedano:

A. A, Lavoro, diritti sociali e sviluppo economico, Torino, 2006, 96 ss.; A. B-

LA GARANZIA DEI DIRITTI SOCIALI

IN EUROPA AFFIDATA ALLA CORTE

DI GIUSTIZIA DELL’UE*

di Francesca Angelini**

136 Governo dell’economia e diritti fondamentali nell’Unione europea

giori in un contesto di tutela sovranazionale o internazionale2. Tuttavia,

negli ultimi anni si è riscontrata una ripresa delle strategie di tutela dei

diritti sociali in Europa che si è manifestata a livello del Consiglio

d’Europa, attraverso il rilancio politico della Carta sociale europea cui

si è assistito dagli anni Novanta3, e a livello dell’UE a cominciare dalla

crescente considerazione che la politica sociale ha ricevuto nel trattato

di Amsterdam4, sino all’inclusione nella Carta di Nizza5 di alcuni im-

portanti diritti sociali contenuti nel Capo IV sulla solidarietà, come

l’art. 28 sul riconoscimento della contrattazione collettiva (rectius: il

diritto di negoziazione e di azioni collettive). In particolare, all’indoma-

, Diritti sociali, in I., Diritti della persona e valori costituzionali, Torino, 1997, 208 ss.; D.

B, L’inviolabilità dei diritti sociali, Napoli, 2003, 175 ss.; C. C, La giurispru-

denza costituzionale nella crisi dello stato sociale, Padova, 1996, 76 ss.; G. C, I diritti so-

ciali nella costituzione italiana, in Riv. Trim. Dir. Pubb., 1981, 754 ss.; M. L, Sui diritti

sociali, in Studi in onore di Manlio Mazziotti di Celso, vol. II, Padova, 1995, 97 ss.; F. M,

I servizi pubblici negli anni Ottanta, in Servizi pubblici instabili, Bologna, 1990, 30 ss.; B. P-

, La decisione sui diritti sociali, Milano, 2001, 3 ss.; C. P, Diritti costituzionali con-

dizionati, argomento delle risorse disponibili, principio di equilibrio finanziario, in A. R

(a cura di), La motivazione delle decisioni della Corte costituzionale, Torino, 1994, 548 ss.

2 Come osserva B. P, La decisione sui diritti sociali, cit., 139, la tutela dei diritti

sociali a livello internazionale è particolarmente complessa perché ancora più difficile diventa

“mantenere il collegamento tra l’enunciazione e la proclamazione dei diritti in documenti le-

gali formali (Carte dei diritti o trattati internazionali) e la loro effettiva garanzia, che pare an-

cora indissolubilmente legata alla cittadinanza nazionale; in questa dimensione i diritti socia-

li, che già di per sé presentano il problema di una sorta di iato strutturale tra proclamazione

giuridico-formale e garanzia di effettività, rischiano di essere doppiamente resi solo formali

per via delle carenze strutturali dell’implementazione”.

3 Si veda, sul punto, F. O, La Carta sociale europea tra enunciazioni dei diritti,

meccanismi di controllo e applicazione nelle corti nazionali, in Rivista del diritto e della si-

curezza sociale, 2008, 509 ss.

4 Alla quale, tuttavia, non ha seguito un corrispondente effettivo miglioramento della tu-

tela dei diritti sociali; l’ampliamento del dato normativo in relazione a tali diritti ha mantenu-

to, infatti, un carattere essenzialmente promozionale e vago. In tema, si rinvia alle puntuali

considerazioni di M. L, Diritti sociali e integrazione europea, in AA.VV., La costitu-

zione europea, Ann. AIC, Padova, 2000, 512 ss., particolarmente 518. Nello stesso senso, F.

S, Diritti sociali e Unione europea. Dall’ordinamento comunitario allo Stato sociale

europeo, in Studi in onore di Gianni Ferrara, vol. III, Torino, 2005, 541 ss., particolarmente

566, che sottolinea la natura indiretta della tutela dei diritti sociali, nel diritto comunitario,

rispetto alla tutela diretta e immediata delle libertà fondamentali riconosciute nel TCE.

5 Sulle ragioni di difficoltà, anche ab origine, incontrate, nel lento cammino di affermazione

della tutela dei diritti sociali nell’ordinamento comunitario, cfr. S. G, I diritti sociali fon-

damentali nell’ordinamento comunitario. Una rilettura alla luce della Carta di Nizza, in Il Dirit-

to dell’Unione Europea, 2003, 325 ss. Per una puntuale ricognizione delle principali fonti del

diritto sociale europeo e comunitario, si rinvia a D. B, L’inviolabilità dei diritti sociali, cit.

285 ss. Appare particolarmente importante, inoltre, ricordare come il diritto comunitario, nel

campo dei diritti sociali, abbia svolto “un ruolo soft, di determinazione di standard determinati,

(…). L’obiettivo è stato quello di elevare la soglia delle garanzie (sociali e di libertà) degli ordina-

menti giuridici nazionali meno progrediti”: O. R, La dimensione costituzionale dello scio-

pero. Lo sciopero come indicatore delle trasformazioni costituzionali, Torino, 2005, 105.

F. Angelini – La garanzia dei diritti sociali in Europa affidata alla Corte… 137

ni di Nizza, il raffronto fra l’iniziale assenza nei Trattati di riferimenti

ai diritti sociali e il riconoscimento del “principio della indivisibilità e

della parità di valore dei diritti sociali e delle libertà economiche nel

sistema comunitario”6, introdotto dalla Carta, ha portato a valutare l’ap-

provazione di quest’ultima come un segno del rafforzamento delle ra-

dici costituzionali7 del “modello sociale europeo” tendente, una volta

che le fosse stata riconosciuta efficacia giuridica8, a un possibile “rie-

quilibrio sostanziale tra valori sociali e valori economici”9.

In realtà, già molto prima, ancorché in maniera del tutto inconsape-

vole, il Trattato istitutivo della CE10, nell’affermare il principio econo-

mico della libertà di circolazione dei lavoratori, ha avuto immediate

6 S. G, I diritti sociali fondamentali nell’ordinamento comunitario. Una rilettura

alla luce della Carta di Nizza, cit., 327. Una delle caratteristiche di maggiore originalità della

Carta è rappresentata proprio dalla “tecnica di redazione” per valori o per principi che, supe-

rando le tradizionali e gerarchizzate suddivisioni dei diritti fondamentali in diritti civili, poli-

tici e sociali, ha collocato tutti i diritti sullo stesso piano, evitando così la contrapposizione

classica fra i diritti sociali, connotati da una tutela più debole, e gli altri diritti fondamentali.

La scelta fatta nella Carta di Nizza appare inoltre informata anche al principio della indivisi-

bilità, “che afferma l’impossibilità logica e storica di garantire una tutela effettiva dei diritti

civili e politici senza promuovere contestualmente anche i diritti sociali”: R. B, M.

C, A. C, Introduzione, in I, (a cura di), L’Europa dei diritti, Bologna, 2001,

16. In relazione all’adesione al principio della indivisibilità dei diritti manifestata in sede di

scrittura della Carta di Nizza dalla stessa Convenzione, si veda E. P, La Carta: i con-

tenuti e gli autori, in A. M, P. M, E. P, S. R (a cura di),

Scrivere i diritti in Europa, Bologna, 2001, 17.

7 Come è stato autorevolmente sottolineato, era del resto comprensibile, se non inevitabi-

le, “che il richiamo ai diritti sociali, inseparabili dal costituzionalismo del secondo dopoguer-

ra non meno che dalle principali carte internazionali (a partire dalla Dichiarazione universale

dei diritti dell’uomo e del cittadino), [avrebbe finito] per lasciare tracce sempre più consisten-

ti nella produzione normativa della nuova Europa”: P. C, Cittadinanza sociale e diritto

del lavoro nell’Italia repubblicana, in Lavoro e diritto, 2009, 73.

8 L’entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel dicembre del 2009 ha finalmente sancito

il riconoscimento di efficacia giuridica della Carta dei diritti dell’Ue, espressamente prevista

dall’art. 6 dello stesso Trattato.

9 S. G, I diritti sociali fondamentali nell’ordinamento comunitario. Una rilettura

alla luce della Carta di Nizza, cit., 327; in analoga prospettiva, cfr., G.R, La Carta

dei diritti fondamentali dell’Unione europea tra codificazione sui generis e diritto previgente,

in Rassegna di diritto pubblico europeo, n. 1 – 2, 2002, 63 ss.

10 È utile ricordare come nel Trattato CEE, del 1957, l’inconsistenza delle disposizioni so-

ciali era coerente con l’adesione al compromesso dell’embedded liberalism, quel compromes-

so cioè finalizzato a mantenere e a rispettare quelle capacità di intervento economico e di

governo sociale degli Stati membri che erano state poste alla base del nuovo contratto sociale

che gli Stati europei avevano stipulato con le nuove costituzioni democratico sociali alla fine

della guerra. “Nel disegno dei padri fondatori, la costruzione di un forte mercato transnazio-

nale europeo avrebbe aperto e integrato le economie dei Paesi membri senza creare alcuna

minaccia alle “sovranità sociali” nazionali, che avrebbero potuto contare sui benefici effetti

dell’armonizzazione spontanea e progressiva dei sistemi sociali”: S. G, Diritti sociali

e mercato, Bologna, 2003, 28.