La gobernanza y el desbordamiento del gobierno de la economía
| Author | Josu de Miguel Bárcena |
| Pages | 83-97 |
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Doctrina y opinión pública vienen manejando en los últimos años, con cierta asiduidad, el término de gobernanza para referirse sobre todo, aunque no sólo, a todos los procesos institucionales que desde que comienza el declive de la economía del bienestar, tratan de producir cambios en el equilibrio entre el Estado, la sociedad y el mercado, a través de una mayor participación de los intereses privados en la definición, elaboración y ejecución de la política103.
En el caso europeo, la gobernanza no sólo se plantea como un lugar ideológico, sino como una perentoria necesidad estratégica, pues su propia naturaleza constitucional, que
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bascula entre lo federal y lo intergubernamental, exige la transformación del gobierno tradicional, vertical y visible, en una red institucional de actores con intereses diversos, cuya unidad es de muy difícil reconducción104. Sin embargo, para no inducir a equívocos, conviene realizar primero una breve reconstrucción del término gobernanza, a partir de las transformaciones que ha sufrido el gobierno de la economía según se entendía tradicionalmente .
Ciertamente, el título del presente capítulo puede resultar pretencioso a los ojos de cualquier economista o experto en derecho público europeo . El “gobierno de la economía” es probablemente un concepto en demasía ambicioso y poco contrastable en la historia constitucional: en puridad, alude a nociones que se pretenden periclitadas como la planificación o el gobierno global de la economía . Quizá fue en los años gloriosos del siglo corto de Hobsbawm que antes citábamos, en aquellos países donde pudo constatarse el paso de la constitución econó-mica liberal a la constitución económica del Estado social, donde la noción del gobierno global de la economía cobró auténtico sentido105.
En este sentido, fue común a todos los países europeos que integraban la Comunidad Europea originalmente, la existencia de un impulso salarial notable, que junto al reforzamiento político del poder sindical y la necesidad de responder a nuevas condiciones de competencia, definió un marco nuevo de actuación a través de estrategias
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planificadoras del ciclo económico106. En suma, el cambio registrado, se resolvió en el fondo en una demanda de gobierno, de una dirección estatal, como había ocurrido durante el New Deal de la década de 1930, que previese el desarrollo de los diversos sectores económicos programando las demandadas de los propios operadores públicos (que podemos denominar genéricamente sector público), incentivando la modernización tecnológica o concurriendo a la ampliación de todas las ventajas productivas mediante impulsos fiscales y presupuestarios . De esa demanda de gobierno surgieron los distintos modelos del Estado del bienestar keynesiano107.
El objeto primario del gobierno económico de los Estados del bienestar fue sin duda la economía nacional . El nacimiento y consolidación de la prácticas keynesianas contribuyeron a delimitar y reproducir las economías nacionales, lo que propició la racionalización parlamentaria y el reforzamiento de ejecutivos con el objetivo de facilitar toda una serie de medios normativos para medir el rendimiento económico, controlar los flujos económicos en las fronteras, fijar los agregados macroeconómicos como la inflación, el empleo y el crecimiento como objetivos de la gestión económica, y crear la infraestructura para el desarrollo económico nacional108. La escasa complejidad de las sociedades de la segunda postguerra mundial y la permanencia del Estado como sistema institucional cohe-
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rente, permitió mantener durante décadas la estabilidad de las economías fordistas109.
Al aludir al Estado como un sistema institucional coherente, se hacía referencia a una forma de poder o escala de organización dominante y no solamente nodal, según la distinción elaborada por Collinge110. Es por esto que cuando se analizaban las funciones del gobierno en el marco constitucional, la doctrina, a pesar de renunciar de manera genérica a atribuir a aquellas un contenido material propio, en la mayoría de los planteamientos identificaba una actividad gubernativa de dirección política al margen de sus funciones más típicamente administrativas relativas a las tareas ejecutivas y a la potestad reglamentaria, propias del Estado liberal . Así, se caracterizó su actuación directiva mediante los conceptos de indirizzo politico o staatsleitung, términos que pretendían incluir las actividades de los órganos estatales que contribuían a fijar la dirección política unitaria del Estado111. En el contexto del gobierno de la economía, esas actividades no se correspondían únicamente con la función formal de realización de los presupuestos, sino con la capacidad de articular racionalmente la sociedad democrática, el subsistema económico y la administración pública, mediante la concreción de mecanismos de impulso a través de un proceso reductor o selectivo que no ponía formalmente en crisis el sistema constitucional de fuentes del derecho112.
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De este modo, el gobierno de la economía conseguido mediante el impulso presupuestario, las políticas fiscales de contracción o expansión de la demanda, la articulación de un sector público o las políticas monetarias y de endeudamiento, pudo insertarse en la cadena clásica que conformaban los partidos políticos, los programas electorales que se llevaban a las sesiones de investidura, la consecución una mayoría gubernamental dentro del parlamento y la ejecución de políticas públicas condicionales . Pero como bien se sabe, la dinámica intervencionista del Estado social o del bienestar, tuvo consecuencias importantes que probablemente estuvieron en el origen de la gobernanza económica de la que hablaremos enseguida113.
La estatalización de la sociedad condujo, por decirlo en términos sistémicos, a una socialización del Estado, generando distintas dinámicas desde el punto de vista económico y del sistema político114. En lo que se refiere a la intervención económica, la grave crisis de la década de 1970 transformó la planificación desde arriba en técnicas de concertación selectiva con grupos económicos y organizaciones financieras que empezaron a constituirse, claramente, en los nuevos sujetos de la acción económica115. Respecto a las políticas de asistencia social, su
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generalización va a determinar una intensificación de la competencia entre grupos sociales, ya sea en un marco pluralista o corporativo, por implementar sus demandas sobre los poderes públicos, lo que ya desde hace décadas sugirió la amenaza de una inflación descontrolada de las demandas de prestación e intervención social y económica del Estado . Ante el riesgo de la crisis fiscal generalizada, tal y como señalaba O´Connor en su ya clásico trabajo, se empezó a sugerir la posible aparición de un circuito fatal de sobrecarga de demandas, crisis de recursos disponibles e ingobernabilidad para el sistema político116.
La gobernanza surge en parte como respuesta a los dilemas planteados por los problemas de gobernabilidad que acabamos de explicar: con la expansión del Estado del bienestar las expectativas sociales de los ciudadanos y sus peticiones hacia los poderes públicos han aumentado considerable-mente y los recursos de éste para satisfacerlas han disminuido, lo que en principio genera un importante grado de frustración y rechazo117. Ante el cambio de circunstancias económicas y el riesgo de ruptura del consenso social básico, la gobernanza liberal preconiza una redefinición del gobierno tradicional, donde las funciones del Estado tienen
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que hacerse compatibles con el nuevo escenario económico y político global . Este escenario, de carácter provisional, requiere una intervención política guiada por los principios de eficacia, flexibilidad y especialización118.
La gobernanza recupera una vieja idea liberal que había sido desechada tras la crisis del periodo de entreguerras: el mercado es una instancia de ordenación no sólo económica, sino también social . Esto no viene a...
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