Los impactos ambientales transfronterizos, entre el hecho y el derecho

Autor:Agustín García Ureta
Páginas:157-172
 
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I De la «solidaridad de hecho» a la responsabilidad de derecho

Son celebres las palabras proferidas por Robert SCHUMAN el día 9 de mayo de 1950: «La Europa no se hará de golpe, ni en una obra de conjunto,

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se hará por medio de realizaciones concretas, que creen, en primer lugar, una solidaridad de hecho». Así nació Europa.

Muchas de esas realizaciones concretas son proyectos decurrentes de la libertad de circulación, de establecimiento o de prestación de servicios, los cuales tienen efectos transfronterizos. Pues los proyectos transfronterizos son los ejemplos más claros de la «unión de facto» preconizada por Robert SCHUMAN.

Por eso la previsión legal en la Unión Europea de una evaluación ambiental transfronteriza, corresponde a un reconocimiento jurídico de la responsabilidad por las interconexiones e interdependencias de hecho entre los Estados. Al mismo tiempo, este procedimiento refuerza la solidaridad entre las regiones, los pueblos y los ciudadanos.

Así es que cuando hablamos de la vertiente transfronteriza de la evaluación ambiental de proyectos, en realidad estamos hablando de interdependencias de hecho ya que en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental transfronteriza no importa si la entidad que promueve el proyecto tiene la nacionalidad de un Estado miembro o es multinacional.

Tampoco importa si el esfuerzo económico (es decir, la inversión de di-nero necesario a la realización del proyecto), viene de uno o de más Estados o incluso si se trata de un financiamiento de la Unión Europea. Y tampoco importa la talla, ya sea un gran proyecto (como el parque eólico más grande de Europa1 al norte de Portugal, cerca de la frontera con g alicia) o mismo un pequeño proyecto desarrollado por una empresa a la escala local (como una pirotecnia por ejemplo). Lo que sí importa es que los impactos se puedan producir al otro lado de la frontera.

En total, hablamos de realizaciones concretas —proyectos, o sea, «trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras» o «intervenciones en el medio natural o el paisaje»2— cuyos impactos puedan afectar el medio ambiente en dos o más Estados miembros de la Unión Europea.

II Impactos ambientales transfronterizos y soberanía de los estados

El principio 2 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, de junio de 1992 es claro: «De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del Derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control

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no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional».

Siempre que las actividades desarrolladas dentro de un Estado puedan causar efectos negativos fuera del territorio nacional, se impone la realización de una evaluación de esos efectos «externos».

En el Derecho de la Unión, es la Directiva relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente3; en el Derecho internacional es el Convenio sobre la Evaluación del Impacto Ambiental en un Contexto Transfronterizo4.

Y no se crea que la evaluación transfronteriza sea una simple extrapolación de los estudios técnico-científicos sobre el ambiente en el territorio del Estado de origen, para el contexto del Estado vecino. En realidad el conocimiento previo de los efectos ambientales de la actividad en el territorio nacional permite deducir los efectos de la actividad en el ambiente del Estado tercero. Pero, según el Derecho europeo e internacional, eso no es suficiente.

El aspecto más sorprendente de la evaluación transfronteriza de impacto ambiental es la necesidad de oír las autoridades de otro Estado y, especial-mente, de oír a los ciudadanos no nacionales. Esto es así aun cuando el proyecto es realizado exclusivamente en el territorio nacional. De hecho, el régimen de la evaluación transfronteriza, revelando una actitud de gran realismo, alarga la participación pública a todos los ciudadanos potencialmente afectados por el proyecto..., los cuales pueden residir en Estados diferentes. Y sin embargo, su participación no puede dejar de ser tenida en debida cuenta en la tomada de decisión, la cual, al final, cabrá a las autoridades del Estado de origen del proyecto.

En el plan de la Unión Europea, el reconocimiento del derecho de participación e infiuencia en las decisiones públicas en las inversiones privadas en un Estado de lo cual los ciudadanos no son nacionales y en el cual no residen, representa una profundización y un robustecimiento del estatuto de ciudadanía europea. Así es que la evaluación transfronteriza representa, al mismo tiempo, una mayor debilidad y un refuerzo de la soberanía de los Estados.

Una mayor debilidad de la soberanía, ya que los Estados pierden su poder de decisión autónoma al estar obligados a consultar a sus vecinos sobre decisiones estratégicas de autorización o prohibición de actividades que plantean problemas ambientales, económicos y sociales, muy complejos.

En Estados pequeños, como Portugal, el problema es aún más sensible. Teniendo en cuenta que el segundo país de la Península Ibérica tiene una forma de rectángulo, con una anchura máxima de menos de 220 km (es decir, desde la costa occidental hasta la frontera oriental con España), ningún

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proyecto es totalmente inocuo para el país vecino. En realidad, aunque un proyecto esté ubicado en el litoral occidental, justo en medio del país, para algunas tipologías de proyectos ya sería una proximidad excesiva.

Pero la evaluación transfronteriza representa igualmente un mayor refuerzo de la soberanía territorial ya que el territorio (suelo, subsuelo, aguas, aire, clima, paisaje) del Estado queda preservado de injerencias externas. Incluso si no intencionados5, los efectos de proyectos extranjeros no dejan de afectar el ambiente y la calidad de vida de los ciudadanos nacionales6, por veces en niveles muy graves, calificables como un abuso de derecho.

III Impactos ambientales transfronterizos y ciudadanía global

La evaluación transfronteriza de impacto ambiental no solamente agita el concepto de soberanía sino también el de ciudadanía. Entonces, lo que está en causa es una cuestión de soberanía, pero también de democracia transnacional, ya que los ciudadanos de un Estado van a poder infiuenciar, con su participación, las decisiones de otro Estado que no es el suyo.

Cabe destacar que los impactos relevantes en la evaluación transfronteriza no son solamente los que se hacen sentir en las cercanías geográficas del proyecto o de la intervención en el medio natural o en el paisaje, sino también todos los impactos que puedan afectar a las personas, el patrimonio, o a los espacios y recursos naturales a gran distancia. Los impactos globales, que puedan afectar a todo el planeta, son todavía más relevantes.

Desarrollando el argumento, encontramos que esta visión amplia puede justificar, en algunos proyectos generadores de impactos ambientales geo-gráficamente alargados, o potencialmente globales, que virtualmente todos los ciudadanos, y no solamente los ciudadanos de los Estados vecinos pero todos los ciudadanos del mundo, puedan participar en las decisiones para su aprobación. Esto es evidente cuanto a proyectos que puedan afectar a elementos del patrimonio común de la humanidad: los fondos marinos y oceánicos, la Antártica, la Luna y los otros cuerpos celestes, por ejemplo.

No tan evidente, pero también lógico, es el derecho global de participación en la evaluación de proyectos que puedan afectar a valores naturales clasificados por la UNESCO como patrimonio mundial. Por ejemplo, en Es-

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paña, serían los proyectos que pudieran afectar a Almadén7 o los Pirineos8. En Portugal serían los proyectos que pudieran perjudicar la fioresta Laurisilva, en Madeira9. Pero creemos que la participación global también debería ocurrir cuanto a proyectos causadores de impactos ambientales catastróficos potencialmente globales —como la construcción de nuevas centrales de producción de energía nuclear— o incluso proyectos con impactos graduales pero muy significativos y también de alcance planetario —como actividades contribuyendo significativamente para la destrucción grave de la capa de ozono, o para un agravamiento muy importante del efecto de invernadero—.

En una palabra, la ampliación del concepto de «cercanía ambiental» conducirá necesariamente a la ampliación análoga del concepto de ciudadanía ambiental.

Así es que gracias a la evaluación transfronteriza estamos frente al embrión de una ciudadanía ambiental global.

IV ¿Qué proyectos tienen impactos transfronterizos?

En la Directiva del 2011, el procedimiento de evaluación de impactos transfronterizos esta descrito en el art. 7, que concentra las dimensiones esenciales del régimen europeo.

En un diagrama de fiujo, el procedimiento se puede resumir en algunos pasos:

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Uno de los momentos más sensibles de cualquier procedimiento de evaluación de impactos es la determinación de la obligatoriedad de llevar a cabo la evaluación. En el caso de proyectos transfronterizos, se trata...

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