La inmigración desde una perspectiva jurídica

Autor:Patricia Argerey Vilar
RESUMEN

2.1. El fenómeno de la inmigración: un asunto prioritario. 2.2. La política europea en materia de inmigración. 2.2.1. Evolución de la política europea en materia de inmigración. 2.2.2. El marco jurídico europeo. 2.3. El marco jurídico español.

 
EXTRACTO GRATUITO

2.1. El fenómeno de la inmigración: un asunto prioritario

La inmigración, a pesar de ser tan antigua como la propia humanidad, se ha convertido en un fenómeno de carácter global que está afectando, como nunca lo había hecho hasta ahora, al continente europeo.

Centrándonos en la incidencia que, en la actualidad, la inmigración está ejerciendo en la Unión Europea23, se hace preciso un estudio sobre el régimen jurídico que dicha organización está desarrollando -el cual está afectando directamente a las legislaciones de sus Estados miembros-, por cuanto se configura como una zona geográfica receptora neta de extranjeros en busca de oportunidades.

Durante mucho tiempo, la inmigración fue una materia alejada de la realidad comunitaria, preocupada por la consecución de una serie de objetivos económicos recogidos en los Tratados fundacionales24. Sin embargo, a medida que se ha ido profundizando en el proceso de integración europea, la acción de la Comunidad ha empezado a extenderse hacia otros campos que, hasta épocas muy recientes, habían permanecido dentro de la esfera de la soberanía de los Estados miembros.

Reflejo de la reticencia estatal a ceder competencias en esta materia lo constituye el hecho de que, hasta el Tratado de Ámsterdam de 1997 (en vigor a partir del 1 de mayo de 1999), no podemos hablar de la existencia de una base jurídica justificativa de la competencia de la Comunidad para dar cabida a una política comunitaria de inmigración25.

Hasta entonces, la inmigración y la extranjería habían sido consideradas un tema de interés común para los Estados, que tenían que hacer frente a los problemas que planteaba la llegada de personas de terceros países de manera individual26. Ello les empujó a iniciar una cooperación, primero de carácter ad hoc, que se institucionalizó con el establecimiento, por el Tratado de Maastricht de 1992, de una Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior, base del denominado Tercer Pilar de la Unión Europea en la jerga comunitaria.

Esta parte del informe, redactada desde una perspectiva jurídica, intentará dar respuesta a los siguientes interrogantes:

- ¿Cuáles fueron los motivos que provocaron el nacimiento de una incipiente política de inmigración en el ámbito de la Unión Europea? ¿Cuáles han sido las opciones barajadas para acometer una acción coordinada en la materia? ¿Cuáles han triunfado finalmente?

- ¿Qué elementos caracterizan la política comunitaria actual? ¿Cuáles son las prioridades y vías planteadas de cara al futuro?

- A día de hoy y, teniendo en cuenta los plazos marcados por el Tratado de Ámsterdam, ¿cuáles son los logros alcanzados?

- En vista de los objetivos conseguidos hasta la fecha y de las competencias disponibles, ¿es viable una política «común» de inmigración a escala comunitaria?

- ¿Qué influencia está teniendo el planteamiento comunitario del fenómeno inmigratorio en la legislación española?, ¿y en el futuro?

En este sentido, analizaremos dos ámbitos de actuación interrelacionados y complementarios: el europeo y el español.

2.2. La política europea en materia de inmigración

Para analizar la política europea de inmigración es necesario conocer sus antecedentes y profundizar tanto en sus objetivos, como en sus resultados. Con este fin, estudiaremos el cuerpo normativo referente a este fenómeno.

2.2.1. Evolución de la política europea en materia de inmigración

La preocupación de la Comunidad por el fenómeno de la inmigración viene motivada, principalmente, por la necesidad de materializar el objetivo de un espacio sin fronteras interiores donde quedara plenamente garantizada la libre circulación de personas. Esta área de libertad sólo podía ser aceptada por los Estados a cambio de establecer unas medidas compensatorias que aseguraran un nivel óptimo de seguridad en su interior. Ello exigía reforzar tanto las fronteras exteriores, como las medidas adoptadas en el ámbito del asilo y de la inmigración. El miedo a una afluencia y presencia masiva de nacionales de terceros Estados, bien por motivos económicos, bien por motivos de persecución, va a condicionar, de manera negativa, la naturaleza de las medidas adoptadas, de un cierto carácter restrictivo27.

Los Estados, a pesar de ser conscientes de las dificultades para garantizar la seguridad anhelada de manera individual, se mostraron reticentes a dotar a la Comunidad de los medios necesarios para alcanzar un espacio sin fronteras exteriores en unas condiciones adecuadas de seguridad. Esta dialéctica, entre actuar a nivel comunitario o a nivel estatal, se va a resolver al ponerse en marcha una cooperación estatal fuera de las estructuras comunitarias para, paradójicamente, alcanzar el objetivo comunitario de una Europa sin fronteras28. Dicha cooperación extra-comunitaria se desarrolló principalmente a través de dos foros: uno de cooperación entre un grupo de Estados más reducido que actuaba como avanzadilla -Cooperación Schengen29- y otro que incluía a todos los Estados miembros -Cooperación a Doce-.

El recurso a mecanismos de cooperación intergubernamental va a funcionar durante más de una década, concretamente desde principios de los años ochenta hasta la entrada en vigor del Tratado de Maastricht en 1993, cuando se institucionaliza la Cooperación a Doce en el marco del Tercer Pilar30. Ello no impidió que en el ámbito Schengen, los Estados continuaran intensificando sus relaciones y cosechando éxitos hasta tal punto que, en 1999, el acervo de dicha cooperación acaba integrándose en la Unión Europea.

Sin lugar a dudas, uno de los avances más importantes del Tratado de Ámsterdam de 1997 va a ser la transferencia de las cuestiones relacionadas con la inmigración al pilar comunitario, a través de la inclusión de un nuevo Título IV rubricado «Visados, Asilo, Inmigración y otras Políticas relacionadas con la Libre Circulación de Personas», con el objetivo de promover el establecimiento progresivo de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia31.

La aparición de este nuevo título supone un salto cualitativo de gran trascendencia, ya que materias que, hasta el momento, tan sólo habían podido ser objeto de cooperación intergubernamental por su pertenencia al Tercer Pilar, se incorporan, por primera vez, al pilar comunitario con todas las consecuencias que ello conlleva32.

Desde el punto de vista jurídico y teniendo en cuenta la situación anterior, la comunitarización de estas materias debe ser valorada positivamente33:

- Por primera vez será posible adoptar normas de derecho derivado en esta materia -reglamentos, directivas y decisiones34- capaces de asegurar una mayor armonización entre la legislación de los Estados miembros, al tratarse de instrumentos jurídicos vinculantes directamente aplicables en los Estados, dada la primacía del derecho comunitario sobre el derecho nacional.

- Por otra parte, al someterse las normas sobre inmigración a los procedimientos comunitarios, la elaboración y toma de decisiones se dota de mayor transparencia, lo que favorece su control y seguimiento por parte de la sociedad civil35.

- Además, los Estados miembros dejan de ser los protagonistas de la definición de las medidas a adoptar, ocupando su lugar las instituciones comunitarias, cuya participación legitima la acción de la Comunidad en las cuestiones de inmigración. En un ámbito tan sensible para los derechos humanos y las libertades fundamentales es destacable el papel conferido al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, que va a ejercer un control jurisdiccional en la aplicación e interpretación uniforme de la normativa al respecto36.

- Por último, al tratarse de un ámbito competencial compartido por los Estados miembros y la Comunidad, el principio de subsidiariedad ha de determinar las situaciones en que la Comunidad podrá actuar37.

No obstante, estos avances sólo han sido posibles estableciendo un periodo transitorio de cinco años durante los cuales el método comunitario se contamina de elementos de carácter intergubernamental38:

- La iniciativa legislativa, ostentada tradicionalmente y casi en régimen de monopolio por parte de la Comisión Europea, pasa a ser compartida con los Estados miembros39.

Teniendo en cuenta el marco comunitario clásico, este cambio resulta, en cierta medida, preocupante, puesto que, en un área de gran sensibilidad donde la protección de los derechos humanos puede verse afectada y donde existen intereses tan contrapuestos, la Comisión Europea es considerada la institución más capacitada para garantizar una visión global que tenga en cuenta el interés general frente a los intereses particulares de los Estados miembros40.

- El sistema de decisión se basa fundamentalmente en la unanimidad en el Consejo, a diferencia de la regla general consistente en la adopción por mayoría cualificada41.

En este sentido, hay que preguntarse si, al menos durante este periodo transitorio, el procedimiento de adopción de decisiones aplicable consigue acabar con los problemas que surgieron en el antiguo Tercer Pilar como consecuencia del procedimiento de decisión basado en la unanimidad. A la vista de que se trata de un procedimiento similar al antiguo del Tercer Pilar, está siendo difícil avanzar en estas materias y consolidar el acervo en este ámbito.

- El papel del Parlamento queda reducido a la mera consulta, careciendo de poder real para decidir, conjuntamente con el Consejo, el contenido de la política comunitaria de inmigración (no rige el procedimiento de codecisión).

Es criticable que a la institución que representa a los pueblos de los Estados miembros no se le dé la oportunidad de protagonizar el papel que le debería corresponder en el desarrollo normativo de este Título IV. Es más, si se tiene en cuenta que, para llevar a cabo dicho desarrollo, se van a adoptar actos comunitarios -reglamentos, directivas o decisiones- que gozarán de primacía y, en su caso, de efecto directo, cabría preguntarse si el papel que se le ha dado al Parlamento Europeo es el más adecuado42.

- El...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA