Los instrumentos de política económica en la gobernanza de la Unión Europea
| Author | Josu de Miguel Bárcena |
| Pages | 99-130 |
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Para simplificar esta complejidad, resulta por tanto de cierta utilidad distinguir en la gobernanza europea los instrumentos de control jurídico y político que sirven para mantener la estabilidad macroeconómica de la zona euro, de aquellos otros que puedan ser considerados eventualmente como instrumentos del gobierno de la economía137. Entre los primeros, cabe considerar la política monetaria y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento . Entre los segundos, las Orientaciones Generales de Política Económica y el MAC, anteriormente citado . Se trata de ver la configuración institucional de cada instrumento y el equilibrio que pueda producirse entre los mismos, sin perder de vista los vínculos materiales que impone la constitución económica europea en lo que respecta a la construcción de un mercado libre de interferencias políticas y a la estabilidad monetaria que permita el control de la temida inflación .
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La existencia de estos vínculos resulta imprescindible para entender dos ideas básicas: la primera, que la importancia del control monetario y de la estabilidad presupuestaria en el conjunto de la constitución econó-mica europea, ha aumentado de manera proporcional a como lo hacía la propia crisis, afianzándose la idea (que ya podía intuirse en situaciones de normalidad) de que la UE dispone de unos instrumentos de disciplina económica donde los Estados solo aparecen en el momento de la aplicación, sin casi margen de maniobra para influir en su configuración (sobre todo si el Estado de referencia no es Francia o Alemania) . La segunda, que aún en tiempos de crecimiento económico, la disposición institucional de la coordinación de las políticas socioeconómicas de los Estados miembros, propicia una reconfiguración de las constituciones económicas nacionales en un sentido competitivo, lo que genera problemas de eficacia en el marco de la distribución territorial interna del poder .
Vayamos con un poco de historia . La moneda común europea tiene su origen en el conocido como Informe Werner, primer ministro luxemburgués que encabezó una comisión para la elaboración de un plan por etapas con el fin de crear una unión económica y monetaria138. Teniendo
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como base las apreciaciones del clarividente Informe, la Comunidad fue adoptando diferentes estrategias monetarias con dos objetivos: estabilizar Europa frente al nuevo escenario monetario producido por la caída definitiva del sistema Bretton Woods y sentar las bases para la creación de una moneda única que acompañase la realización de un mercado único aún inexistente . Y así, fueron apareciendo distintos experimentos, a lo largo de toda la década de 1970, casi todos ellos finalmente insatisfactorios, con la intención de lograr mediante la consecución de diferentes etapas, la unidad monetaria: la serpiente monetaria europea, el Fondo Europeo de Cooperación Monetaria, el Sistema Monetario Europeo y, finalmente, el Instituto Monetario Europeo, precedente del actual Banco Central Europeo (en adelante BCE)139.
Como ya hemos dicho, la política monetaria, aquella que afecta a todos los Estados miembros que han iniciado la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria (UEM), es competencia exclusiva de la UE (art . 3 .1 c) TFUE) . En cierta forma, se articula como una cooperación reforzada singular que permite que una mayoría de Estados miembros, en el marco institucional de la UE, puedan crear una específica asociación para alcanzar determinados objetivos comunitarios . En este sentido, la primera fractura de Europa que tenía como postulado fundamental el avance de todos los Estados miembros al unísono se produce con la concepción misma de la política monetaria . Así, la incorporación de los Estados miembros a la UEM no es
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automática, sino que se exige que como candidatos cum-plan con los llamados parámetros económicos de Maastricht, por incluirse originalmente en aquél Tratado (art . 140 TFUE) . Por ejemplo, Grecia no cumplió originalmente con los criterios del TCE, y solo tras una decisión a posteriori, al albor de llegada de la moneda física, pudo incorporarse a la eurozona140.
Para analizar la función de la moneda única en la política económica europea, es necesario analizar prime-ramente el estatuto jurídico del Banco Central Europeo (en adelante BCE) . El Tratado de Lisboa ha incorporado al BCE al cuadro institucional comunitario (art . 13 .1 TUE), algo que parece lógico si se tiene en cuenta la personalidad jurídica que ostenta, su fuerte independencia con respecto a las demás instituciones y su competencia para dictar actos normativos . Es importante recordar que el BCE se encuentra inmerso en un conjunto institucional más amplio, el Sistema Europeo de Bancos Centrales (en adelante SEBC), del que forman parte los bancos centrales de todos los Estados miembros . No obstante, en virtud del principio de jerarquía, el BCE ocupa la cúspide del eurosistema monetario, ya que la actuación de los bancos centrales nacionales debe ajustarse a las orientaciones e
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instrucciones de aquél141. Tanto es así, que el BCE podría llevar al TJUE a un banco central nacional cuando considere que éste ha incumplido algunas de las obligaciones que establecen los Estatutos del SEBC y del BCE .
El hecho de que este procedimiento (precontencioso) y la demanda se dirijan directamente contra el banco central nacional y no contra el Estado miembro, se explica seguramente por el régimen de independencia de los bancos centrales y el BCE con respecto a sus gobiernos y las demás instituciones comunitarias142. El BCE y sus miembros, entre los que destaca su Presidente, no pueden aceptar o solicitar instrucciones de organismos o instituciones comunitarias o nacionales . Cuentan pues con una independencia activa y pasiva, solo obedecen a los criterios formales establecidos en los Tratados, que tendrán que interpretar de acuerdo a su formación y convicción técnica personal en materia económica y monetaria . La falta de legitimidad democrática del BCE en particular, y de otros bancos centrales en general, ha sido ampliamente discutida y no viene al caso invocarla en este trabajo . La doctrina lo ha resuelto señalando que el estatus de independencia del BCE es una manifestación de un nuevo régimen democrático en que junto a los poderes clásicos aparecen un conjunto creciente de autoridades indepen-
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dientes, que no tienen otra legitimación indirecta que las que les otorgan los poderes ejecutivo o legislativo143.
El art . 132 TFUE concede al BCE la capacidad de dictar reglamentos, decisiones, recomendaciones y dictámenes, tal y como estos actos son definidos en el art . 288 TFUE . En consecuencia, las reglas sobre motivación, publicación y transparencia son aplicables a los reglamentos y decisiones adoptadas por el BCE, aunque éstos tengan que ser calificados como actos no legislativos por exclusión de la definición que realiza el art . 288 TFUE . El art . 132 TFUE limita taxativamente los ámbitos materiales en los que el BCE puede elaborar reglamentos y decisiones, aunque el TJUE tuvo que intervenir en 2003 (asunto C-11/00, de 10 de julio) para señalar que el acervo comunitario sobre prevención del fraude (un Reglamento del Consejo y del PE) era de aplicación al regulador monetario, que pretendió distinguir en la Decisión 1999/726/ CE entre los intereses financieros de la UE y los intereses financieros del BCE como institución independiente . Junto a los actos típicos señalados, el BCE puede adoptar orientaciones e instrucciones y sancionar a empresas que no cumplan con sus obligaciones respecto de los reglamentos y decisiones del mismo, dentro de los límites y las condiciones establecidas por el Consejo de Ministros .
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A continuación analizaremos la cuestión que más nos interesa: las relaciones (y tensiones) entre la política monetaria y la política económica europea . Que exista tensión entre ambas áreas no es nada nuevo . Es más, la vinculación de la política monetaria a la política económica pareció tener sus días contados tras la crisis de Grecia y Francia en los primeros años la década de 1980 . A partir de ese momento, en Europa, y en la mayor parte de los países que no formaban parte del proceso de integración, la moneda pasó a ser un instrumento controlado por administraciones independientes, encarnadas por los bancos centrales, y no por los gobiernos de turno . Ya lo hemos señalado .
Con posterioridad llegó el experimento de la moneda única europea, que bien mirado, nunca ha dejado de ser una forma muy particular de politizar el mercado . En todo caso, los hechos de la actual crisis revelan que algunas grandes potencias como China, Estados Unidos o Japón, siguen abordando la política monetaria como un mecanismo más que se inserta dentro del marco global del gobierno económico . En la UE, por el contrario, la estabilidad monetaria y de los precios forma parte del núcleo esencial de la constitución económica contenida en los Tratados, se configura entonces como una variable dependiente a cuya permanencia contribuyen otros objetivos económicos que parecen en todo caso secundarios (art . 119 .2 TFUE) .
Esta primacía constitucional de la estabilidad monetaria y de los precios, no tiene parangón en el constitucionalismo comparado144. La Reserva Federal norteame-
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ricana, que ha servido de modelo para la construcción de bancos centrales en prácticamente todas las áreas del mundo, modula su política monetaria de acuerdo a las exigencias de cada momento histórico y paradigma...
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