La política exterior común en el Tratado de Lisboa: instrumentos para hacer de la Unión un actor de la globalización
| Author | Francisco Aldecoa Luzárraga |
| Profession | Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad Complutense de Madrid. |
| Pages | 231-254 |
Page 231
El Tratado de Reforma, conocido ya como Tratado de Lisboa, era firmado por los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea el 13 de diciembre de 20071. Este Tratado supone la salida del laberinto constitucional en que se vio inmersa la Unión Europea desde los referendos negativos de la primavera de 20052. Y es una salida satisfactoria en la medida en que el Tratado de Lisboa recoge en un gran porcentaje las reformas e innovaciones de la Constitución Europea y las introduce en el actual marco de los Tratados, recuperando la legitimidad política de la Convención Europea. Esto es especialmente cierto y significativo en el caso de la Política Exterior Común -denominada por el Tratado "Acción Exterior de la Unión Europea"- 3. Page 232
El Tratado de Lisboa recoge en su totalidad las innovaciones del Tratado constitucional en materia de Política Exterior Común, que habían sido positivamente consideradas por doctrina e instituciones4. La pervivencia íntegra de estas disposiciones se debe tanto al fuerte consenso existente sobre su alcance y necesidad como al hecho de que algunas de ellas ya estaban produciendo efectos a través de su aplicación anticipada5. La única modificación de alcance es el cambio de nombre del Ministro de Asuntos Exteriores por el de Alto Representante de la Unión para los Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad. El término Ministro tenía para el Reino Unido una fuerte carga federal y estatal, de ahí la demanda del cambio de denominación6. Sin embargo, más allá de la simbología, se trata de un cambio cosmético, toda vez que ni el perfil político ni las funciones han variado de contenido.
La reforma rescatada por el Tratado de Lisboa sigue y refuerza la lógica de la Política Exterior Común, esto es, considerar el conjunto de la política exterior como un todo unitario y no distinguirlo en base al proceso de decisiones. El reforzamiento de la lógica de la PEC viene, en primer lugar, de la mano de la desaparición de la Comunidad Europea y la atribución de personalidad jurídica a la Unión Europea. Desaparece así el solapamiento formal de dos actores internacionales, la Unión Europea y la Comunidad Europea. Formalmente se han hecho desaparecer también los pilares, aunque es forzoso recordar que la PESC mantiene características intergubernamentales en su programación y decisión. En cualquier caso, aunque tengamos este pilar remanente, la separación real va a resultar mucho más atenuada al preverse un marco institucional único que dirigirá y aplicará el conjunto de la política exterior, sea intergubernamental Page 233 o comunitaria, el nuevo Alto Representante y el Servicio Europeo de Acción Exterior.
La lógica de considerar una única Política Exterior Común, viene reforzada por la regulación conjunta en los dos Tratados de todo lo relativo a la acción exterior, que termina con su dispersión a lo largo del TCE fundamentalmente7. En la misma lógica común se prevé un mismo marco conceptual de valores y objetivos (política de responsabilidad), aunque perviven los distintos procedimientos de decisión, estos atemperados por la mente única que coordina las dos instituciones (nuevo Alto Representante) y el brazo ejecutor único (SEAE). Estas innovaciones para la visibilidad, la coherencia y la eficacia refuerzan el concepto de PEC.
En el ámbito de la Política Europea de Seguridad y Defensa, se asumen plenamente la lógica de las innovaciones del Tratado Constitucional. Así, la principal novedad reside en el avance en el concepto de Política Común de Seguridad y Defensa, que ya no engloba solamente la gestión de crisis sino que incorpora, por vez primera, instrumentos para reforzar la propia defensa de la Unión Europea8.
Una aportación política clave del Tratado de Lisboa es la introducción de un marco conceptual para la programación política del conjunto de la acción exterior europea. Este hecho presenta una indudable novedad, toda vez que el TUE y el TCE con anterioridad no presentan objetivos políticos comunes para la política exterior europea. El Tratado de Lisboa introduce en el Tratado de la Unión Europea dos artículos relativos a los objetivos europeos en materia de acción exterior que afectan al conjunto de la Política Exterior Común, incluyendo la dimensión exterior de las políticas comunes. Se trata en primer lugar del artículo 3.4 del TUE, regulado entre los objetivos generales de la UE, que es desarrollado con mayor concreción en el artículo 21 que encabeza las disposiciones generales relativas a la acción exterior. Este hecho, además, fortalece el carácter único del conjunto de la acción exterior y trata de reforzar la coherencia del conjunto de las políticas con dimensión exterior. Page 234
Ese marco político de principios y objetivos además aplica un paradigma nuevo de política exterior frente al modelo anterior. Si antes la PESC estaba definida por la defensa del interés común de los Estados miembros, el Tratado de Lisboa impone que la acción exterior se defina en base a una política de responsabilidad, esto es, sobre la necesaria implicación europea en la gestión de los problemas internacionales. Esa orientación no es una creación "ex novo" sino que simplemente ha puesto por escrito con carácter obligatorio la concepción de las relaciones internacionales y las prácticas en materia de política exterior que la Unión Europea ha ido progresivamente desarrollando. Esas características de la concepción europea de la política exterior serían, a nuestro entender, las siguientes: la dimensión externa de los valores de la Unión (democracia y derechos humanos), la regulación, la cooperación multilateral, la dimensión externa del modelo social europeo y la exportación del modelo europeo de estabilidad. Estas características demuestran que existe una concepción común, uniforme y progresiva de las relaciones internacionales por parte de todos los miembros de la Unión, que es consecuencia del modelo político y social, base de la Unión Europea y que ahora busca extenderse al entorno internacional. Esa idea de que la Unión Europea ha de actuar como exportadora de valores con su política exterior encuentra una finalidad ya explicitada en la Declaración de Laeken, y es que no puede rehuir su responsabilidad con la gestión de la globalización9.
Esa filosofía de la política de responsabilidad en la acción exterior europea era una de las características fundamentales de la Constitución Europea10. La misma orientación está presente en la Estrategia Europea de Seguridad, aprobada en diciembre de 2003, y que recoge buena parte del espíritu de los debates constitucionales11. Los objetivos de la Unión Europea se recogen en el nuevo artículo 3 del TUE. Page 235 Su primer párrafo se refiere al objetivo fundacional que es especialmente relevante en el caso de la acción exterior: "Promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos".
El apartado 4º de ese artículo se recogen ya explícitamente los objetivos que la Unión Europea ha de perseguir a través de su acción y su política exterior. Cabe subrayar, en primer lugar, que la CIG de 2007 ha procedido a una pequeña adición, según la cual, además de afirmar y promover sus valores e intereses, la acción exterior europea ha de contribuir también a la protección de sus ciudadanos. Se trata de un añadido lógico y conveniente que no contradice la afirmación de los objetivos basados en la política de responsabilidad. Esos objetivos son la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y equitativo, la erradicación de la pobreza, la protección de los derechos humanos, especialmente los del niño, la estricta observancia y el desarrollo del Derecho internacional y el respeto a los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
En el TUE, en su Título V, se inserta un nuevo capítulo denominado "Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión" que recoge los valores y objetivos de la acción exterior. Este artículo precede a toda la regulación de este aspecto y afecta tanto a la PESC regulada en este TUE como a la acción exterior de tipo económico y social regulada en la Parte V del TFUE como a la dimensión exterior del conjunto de las políticas europeas, que no tengan una específica naturaleza exterior. El nuevo artículo 21 del TUE recoge íntegramente el artículo III-292, que había sido redactado por la Convención Europea. En su párrafo primero se recogen los principios de actuación o valores que ha de fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto a los...
To continue reading
Request your trial