Instrumentos orgánicos de cooperación judicial: magistrados de enlace, red judicial europea y Eurojust

AuthorMª Luisa Escalada López
ProfessionProfesora Ayudante Doctora de la Universidad de Valladolid. Magistrada suplente del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León
Pages95-120

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I Introducción

El fenómeno de convergencia e integración que tiene lugar en la actualidad en la Unión Europea encuentra, como no podía ser de otro modo, importantes proyecciones en el ámbito judicial; ello se traduce en que la cooperación judicial ha pasado de ser materia ajena a los Tratados Constitutivos, para destacarse como una de las áreas prioritarias de la actuación e intervención comunitarias1.

La situación referida, aunque de evidente vigencia, presenta importantes antecedentes2:

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Destacan, en este sentido, las previsiones contenidas en el Acta Única Europea3 en las que se incluía la libre circulación de ciudadanos como uno de los contenidos integrantes del mercado único, con la consiguiente necesidad de potenciar y dotar de carta de naturaleza a la cooperación judicial4.

No obstante, la definitiva institucionalización de la colaboración en el ámbito judicial civil y penal se produjo con el Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht el 7 de febrero de 19925, al integrarse la cooperación judicial como política de pleno derecho de la Unión Europea mediante la incorporación de un Tercer Pilar a la arquitectura comunitaria, encontrando, todo ello, reflejo norma-tivo en el Título VI, artículos K.1 a K.96.

En el contexto perfilado cobra especial relevancia el Tratado de Ámsterdam, firmado el de 2 de octubre de 19977y cuya entrada en vigor se produjo el 1 de mayo de 1999.

En concreto, y según previsiones de este Tratado, algunos elementos integrados en el Título VI del TUE (Tratado de la Unión Europea), atinente a «las disposiciones relativas a la cooperación en los ámbitos de Justicia y de los asuntos de Interior» o Tercer Pilar, fueron transferidos al Primer Pilar; así ocurrió con la cooperación judicial civil, que resultó comunitarizada mediante la incorporación de un nuevo Título IV al Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. No

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obstante, se conserva el Tercer Pilar8, en el que permanece la cooperación policial y judicial en materia penal, si bien resulta modificado, especialmente, en lo referido a los instrumentos normativos que se establecen para la regulación de estas materias; así, se sustituye la acción común por otros institutos jurídicos de carácter obligatorio, como son la decisión marco y la decisión (artículo 34)9procediéndose, además, a la integración del acervo Schengen en el marco comunitario.

Importante es destacar, que en virtud de este Tratado de Ámsterdam se proclama, por vez primera, y dentro de Título VI (dedicado a las disposiciones relativas a la cooperación policial y judicial en materia penal, concretamente en el artículo 29), que «sin perjuicio de las competencias de la Comunidad Europea, el objetivo de la Unión será ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia elaborando una acción en común entre los Estados miembros en los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia penal y mediante la prevención y la lucha contra el racismo y la xenofobia», a este respecto, el campo de actuación se dirige, entre otras, contra aquellas formas de delincuencia con proyección transfronteriza.

En el escenario diseñado, el Consejo y la Comisión elaboraron un Plan de Acción (3 de diciembre de 1998), sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Ámsterdam relativas a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia. A su vez, este intitulado Plan de Acción sirvió de base para que el Consejo Europeo reunido en Tampere los días 15 y 16 de octubre de 1999, formalizara una lista específica de objetivos a cumplir, de medidas para lograr tal cumplimiento, y de plazos para conseguir la efectiva y pronta aplicación del Tratado de Ámsterdam. Particularmente, y bajo el título «Un auténtico espacio europeo de Justicia», se apuntaba, entre otros aspectos, la necesidad de lograr un mejor acceso a la justicia en Europa10, y de fomentar la lucha contra la delincuencia a escala de la Unión incluyéndose, en este punto, la creación de Eurojust. Además, se aludía al instituto del reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales11como «piedra angular de la cooperación judicial en materia civil y penal en la Unión»12.

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En esta evolución destaca, de manera significada, el llamado «Programa de La Haya» adoptado en el Consejo Europeo de 4 y 5 de noviembre de 2004, en el que se recogen las diez prioridades de la Unión destinadas a reforzar el espacio de libertad, seguridad y justicia.

Para concluir con la introducción, es obligado aludir al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, de 29-10-200213, en el que se sanciona en el artículo I-42, referido a las «Disposiciones particulares relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia» que la Unión constituirá un espacio de libertad, seguridad y justicia, estableciendo, a continuación, varias previsiones específicas, tendentes a la consecución de este objetivo y, entre ellas, la adopción de leyes y leyes marco europeas.

Más específicamente, la cooperación judicial en el ámbito civil y penal es objeto de tratamiento, amén de en otras disposiciones, en los artículos III-269 (cooperación judicial en materia civil) y artículos III-270 a III-274 (cooperación judicial en materia penal).

En estos preceptos, además de reforzar y acentuar la cooperación en las mate-rias comunitarizadas tras Ámsterdam, destaca lo novedoso de la normativa referida a la cooperación judicial penal, siendo el elemento más relevante el paso de un ámbito de actuación intergubernamental, a una situación de transferencia de importantes competencias a la Unión Europea14. A este tenor, la Constitución Europea contempla la supresión del Tercer Pilar, implantando como instrumentos normativos en esta materia las leyes y leyes marco europeas. No obstante, la sabida falta de ratificación de esta Norma Fundamental abre un periodo de incertitumbre en cuanto al futuro constitucional europeo.

Del Consejo Europeo de Bruselas de 21 y 22 de junio de 2007 se concluye la necesidad de convocar una Conferencia Intergubernamental, con el objetivo de redactar un nuevo Proyecto de Tratado (se abandona en empleo del término «Constitución») en el que se respetan los aspectos esenciales del antiguo «Tratado

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por el que se establece la Constitución para Europa», así el reconocimiento de personalidad legal, y la abolición de los pilares.

Tras este encuadramiento general, parece oportuno atender a los que es nuestro específico objeto de estudio. De este modo, y por lo que al punto de vista institucional se refiere, la cooperación y asistencia judicial europea resulta impulsada, y deviene materializada, mediante la intervención e interacción de diver-sos instrumentos orgánicos entre los que destacan: los Magistrados de Enlace, las Redes Judiciales Europeas y Eurojust, institutos a los que nos referiremos a continuación.

II Magistrados de enlace
1. Origen

La figura de los magistrados de enlace surgió en el seno de los trabajos llevados a cabo para desarrollar el llamado «Tercer Pilar» de la Unión Europea. Concretamente -sus inicios datan de 1993- como consecuencia de una iniciativa franco-italiana, seguida de otra franco-holandesa, cuyo anhelo era superar las deficiencias que presentaban los mecanismos convencionales de cooperación internacional en materias de lucha contra la mafia y tráfico de estupefacientes. No obstante, y pese al carácter puntual de su origen, la utilidad práctica de este instrumento fue gene-ralizadamente apreciada, de forma que se evidenció la necesidad de ampliar o extender su aplicación a todas las formas de cooperación judicial civil y penal15.

De este modo, el Consejo adoptó la Acción Común 96/277/JAI, de 22 de abril de 1996, para la creación de un marco de intercambio de Magistrados de enlace, institucionalizándose esta figura16.

Ha de tenerse en cuenta, en este contexto, que la referida Acción Común supone un mero encuadre programático sobre cuya base pueden los Estados miembros delimitar, con contornos más precisos, las funciones que desean atribuir a los magistrados de enlace por ellos designados17.

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2. Naturaleza jurídica

El Magistrado de enlace se perfila como un funcionario con singular experiencia en procedimientos de cooperación judicial que, con fundamento en un convenio bilateral o multilateral, es nombrado por un Estado miembro y desplazado al territorio de otro Estado miembro, precisamente, para facilitar la cooperación judicial18.

Puede decirse que es un agente diplomático sui generis, que se encuentra bajo la autoridad directa del Embajador de su país de origen, y que ejerce su función en los locales del Ministerio de Justicia del país anfitrión19.

Importante es destacar, que pese al nomen con el que ha sido bautizada la figura («Magistrado»), pueden ser designados magistrados de enlace quienes reúnan la condición de «magistrados o funcionarios con especial experiencia en procedimientos de cooperación judicial» (art. 1.1 de la Acción Común 96/277/JAI de 22 de abril)20.

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Por lo que a nuestro Ordenamiento Jurídico se refiere, la DA 1ª.1 de la Ley 16/2006, de 26 de mayo, por la que se regula el Estatuto del Miembro Nacional de Eurojust y las relaciones con este órgano de la Unión Europea21, habilita al Gobierno para crear o suprimir, mediante Real Decreto, y a propuesta del Minis-tro de...

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