Integración y regionalismo. Reflexiones desde un punto de vista económico

AuthorMiguel Angel Díaz Mier y Silvia Pueyo Abardía
  1. INTRODUCCIÓN

    Posiblemente, los conceptos de 'globalización' y 'regionalismo' constituyan una más de esas encrucijadas en su acepción de cruce que son presentadas con excesiva frecuencia como antinómicas por los estudiosos de las ciencias sociales. En buena medida algo tienen que ver con ello las tendencias simplificadoras, y en buena medida reduccionistas, de algunos modelos como los que más adelante se expondrán.

    Parece necesario que, antes de entrar en el tema, realicemos algunas mínimas precisiones. Para ello partimos de la base de un siglo XX en el que han tenido un desarrollo especial las ideas y cuestiones relacionadas con las integraciones económicas y en especial las comerciales, entendidas éstas como unos intentos de coordinación en grados diversos de las políticas públicas del mismo nombre. No cabe ignorar al respecto que las integraciones en el orden comercial han sido consideradas como una especie de prólogo de otras en órdenes distintos.

    Ahora bien, en estas integraciones comerciales cabe distinguir distintos grados y matices. Así, según el mayor o menor número de países que las forman se pueden encontrar desde las minúsculas de dos países a las que agrupan varias decenas. Se habla de integraciones continentales (por ejemplo, de los países que se hayan tras los jefes de fila de la 'triada') e incluso teóricamente se podría pensar en una integración comercial en un solo mundo.

    Además, en las integraciones comerciales se registran diversas formas de efectuarlas. Resulta tradicional, aunque cada vez más sometida a críticas la propuesta de Viner[1] quien distingue básicamente al respecto entre zonas de libre comercio, uniones aduaneras, mercados comunes y formas de unión económica y política. Ahora bien, sí es importante señalar que, en los momentos de creación del GATT (1947), se poseían experiencias sobre las dos primeras, entendidas como formas de relación entre países independientes.

    La historia de las relaciones comerciales entre los países puede efectuarse mediante el análisis de los Acuerdos pactados entre las naciones. Tal historia destaca las tendencias hacia la formalización de los mismos Acuerdos por medio de instrumentos bilaterales, los cuales predominaron hasta la primera mitad del siglo XX. Habría que definir todo el conjunto de esa época como un 'bilateralismo comercial', caracterizado por el empleo de los instrumentos tradicionales en las políticas comerciales: arancel aduanero, restricciones cuantitativas, cláusula de nación más favorecida, etc. Precisamente el nacimiento del GATT supone una reacción contra algunos de los efectos negativos y las utilizaciones perversas de tales instrumentos, especialmente por lo que de discriminatorio habían demostrado. Claro es que así se entra en el comienzo de la consideración del multilateralismo comercial, como reacción opuesta al bilateralismo.

    Un tercer conjunto de elementos a considerar se refiere a la composición y poderes de los agentes económicos que intervienen en el comercio exterior. En sentido estricto, quienes participan en las operaciones tradicionales de compraventa de mercancías, hoy extendidas a los servicios y a la propiedad intelectual, son las empresas, las cuales han desarrollado unas normas de actuación recogidas especialmente en los actuales Códigos de comercio. Lógicamente las políticas comerciales públicas tienen incidencia en las actuaciones de los agentes y de ahí su preocupación por conseguir que las normas públicas se sometan a principios mínimos de previsibilidad, transparencia y estabilidad.[2]

    El mundo actual es testigo de transformaciones sustanciales en los agentes del comercio. Por una parte, las empresas tienden a una internacionalización creciente, con reflejo principal en las llamadas transnacionales, muchas de las cuales para conseguir ventajas competitivas presionan a los gobiernos para que en las fronteras se eliminen -o cuando menos se reduzcanlas aplicaciones de los instrumentos de las políticas comerciales antes citados. Constituyen un factor más, y no despreciable, a la hora de definir las acciones públicas en este campo.

    Por último, nuestro mundo se caracteriza por una creciente interrelación (para algunos, término similar a interdependencia) de las acciones de los actores públicos y privados, de las economías de los distintos países hasta el extremo de hablarse de esa globalización (mundialización para los franceses) de la economía a la que nos hemos referido. Sus consecuencias se manifiestan en diversos órdenes como son la redefinición de los papeles de Estado y del mercado, la extensión o limitación de las ideas (recuérdese el debate sobre el pensamiento único), etc. También lo hacen en áreas que afectan más directamente a estas reflexiones como son las tendencias hacia conductas globales de las empresas o hacia la consideración de mercados mundiales.

    Quieren estas primeras líneas señalar que, aunque evidentemente se producen interrelaciones de fondo entre los conceptos, el debate que se ha manifestado ha de definirse, en el orden económico comercial internacional, como la controversia entre el sistema multilateral de comercio, caracterizado por el predominio de algunos principios multilaterales que alcanzan a las políticas comerciales de 136 países, que representan el 90% de los intercambios, y un cierto regionalismo. Debe subrayarse este último término por cuanto la disputa se circunscribiría al que se ha denominado el regionalismo preferencial. Este se manifiesta a través de la existencia de áreas de comercio libre en las cuales sus miembros gozan de ventajas frente a los no miembros en el orden arancelario y también en otros órdenes económicos (especialmente las inversiones internacionales no reguladas en la actualidad por el GATT).

    El debate tiene un claro telón de fondo: el impresionante crecimiento de los intercambios mundiales. Cabe destacar que, en términos generales, dicho crecimiento ha sido el doble del correspondiente a la producción y que las inversiones mundiales de los últimos veinte años se han multiplicado por doce. Ha de indicarse también a efectos de definición que, a lo largo del siglo XX, se ha asistido, además de a la expansión de las relaciones comerciales, a tres etapas de regionalismo:

    las que correspondieron en sus comienzos a uniones aduaneras entre países vecinos de reducidas dimensiones. A la vez se asistía a la constitución de esquemas de preferencias en los hoy inexistentes Imperios coloniales;

    el correspondiente a los años sesenta y setenta que se centró especialmente en Europa (cuarenta y ocho de los cincuenta y ocho acuerdos notificados al GATT se referían a países de este continente), denominado 'primer regionalismo';

    la etapa de los noventa, en que el ámbito territorial se amplia y que se define como el 'segundo regionalismo'.

    Con el desarrollo del comercio mundial, relacionado indudablemente con los procesos de liberalización de las políticas comerciales, han surgido una serie de cuestiones que se concretaban en la forma en que planteamos la pregunta inicial. ¿Se debe dicho desarrollo comercial al impulso del multilateralismo creado en la segunda mitad del siglo XX?; ¿Son las áreas de integración regional las que más han contribuido a ese desarrollo?; ¿Son sus efectos acumulables, o de otra manera, son uno y otras compatibles?. Evidentemente la cuestión no se plantea para aquellos acuerdos regionales que reproducen las normas multilaterales. Para las respuestas a éstas y otras preguntas necesitamos disponer de más elementos.

    Por ello hemos de agradecer muy sinceramente a los organizadores del curso sobre 'La Organización Mundial del Comercio y los sistemas de integración regional' la oportunidad brindada para exponer algunas reflexiones sobre el tema. Las haré desde una perspectiva española por la sencilla razón de que quien las efectúa tuvo oportunidad de participar en la elaboración y desarrollo de los sucesos que se relatan. Afectan a la economía española, pero también son ejemplos del tratamiento de la cuestión de fondo dentro del sistema GATT-OMC. Las mismas comprenderán, tras esta introducción, cuatro apartados destinados a presentar en el primero las principales explicaciones que los economistas han aportado al debate. En el segundo se harán algunos comentarios sobre la plasmación en el GATT de la 'cuestión regional'. En el tercero se describirán los principales casos que se refieren a España. En el cuarto se expondrán algunas 'nuevas' cuestiones y las cerrarán unas reflexiones finales.

  2. ALGUNAS EXPLICACIONES GENERALES

    Uno de los más destacados especialistas en economía internacional de nuestros días, Bhagwati[3] inicia una reciente obra de la siguiente forma: 'La reciente proliferación de las áreas de comercio libre y de las uniones aduaneras en el sistema comercial mundial ha conducido a un resurgimiento del interés por el análisis económico de los acuerdos comerciales de carácter preferencial'.

    Podría decirse que, en efecto, en los primeros 1950, cuando ya se había llevado a cabo la negociación y la primera redacción del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, se inicia, con un trabajo fundamental de J. Viner un economista que había actuado en esa condición en la Sociedad de Naciones, con aportaciones muy notables al análisis del dumping la preocupación por una serie de cuestiones relativas a los acuerdos comerciales de carácter óptimo. Naturalmente en el fondo de esos trabajos subyace la preocupación por la ordenación del mundo económico tras el período bélico. En pocas palabras, los conceptos de cooperación y de integración son los que habrían de caracterizarla.

    A partir de esa época se generalizarán las ideas y conceptos a los que nos referiremos más adelante. Creación y desviación de comercio, efectos sobre el bienestar, normas de origen, segundos óptimos figuran entre los más importantes. No pueden echarse en saco roto, además, otras consideraciones:

    que los estudios económicos a que nos referimos se hacen en momentos en...

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