Introducción al código ReNEUAL

Autor:Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
Páginas:67-94
 
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Resumen ejecutivo de la introducción

(1) El proyecto de Código ReNEUAL de procedimiento administrativo de la UE emprendido por la Research Network on EU Administrative Law (ReNEUAL) pretende encontrar la mejor forma de traducir los valores constitucionales de la Unión en normas sobre procedimiento administrativo relativas a la ejecución no legislativa del Derecho y las políticas de la UE. Unas normas bien diseñadas para la ejecución del Derecho y las políticas de la UE podrían mejorar la calidad del ordenamiento jurídico europeo, contribuyendo a una mejor garantía del cumplimiento de los principios generales del Derecho de la UE, ayudando a simplificar el ordenamiento jurídico, confiriendo una mayor seguridad jurídica y resolviendo lagunas legales.

(2) El Código ReNEUAL está organizado en seis Libros. Estos Libros están orientados a reforzar los principios generales del Derecho de la UE y a identificar –sobre la base de un estudio comparado– las mejores prácticas en diferentes políticas concretas de la UE. El proceso de elaboración del Código fue el siguiente: en primer lugar, se analizaron de forma comparada las políticas de la UE y los ordenamientos jurídicos nacionales. Después, se elaboró una versión preliminar de las posibles normas previamente identificadas, acompañada de una explicación de las decisiones adoptadas y las fuentes consultadas. En tercer lugar, este Código ReNEUAL se sometió a un proceso de debate y revisión a través de una serie de consultas con un amplio abanico de profesionales y académicos.

(3) Las normas modelo que integran el Código ReNEUAL han sido formuladas y presentadas de un modo que permita su posible adopción como Reglamento de la UE –con una base jurídica adecuada de lege lata o de lege ferenda–. En cualquier caso, la expresión «normas modelo» subraya el carácter académico del proyecto ReNEUAL.

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(4) El Código ReNEUAL sigue un enfoque de «codificación innovadora». Esto implica una nueva norma legal que reúne en un único documento principios existentes que se encuentran dispersos en diferentes leyes y reglamentos, y en la jurisprudencia de los tribunales. Si es necesario, la codificación innovadora también modifica dichos principios y reglas existentes, pudiendo asimismo añadir otros nuevos.

(5) Las normas y principios del Derecho administrativo de la UE son, en su conjunto, el resultado de la introducción progresiva de legislación en políticas concretas, algunas de las cuales han podido tener un diseño experimental. El Derecho administrativo de la UE se caracteriza así por una fragmentación significativa en normas y procedimientos sectoriales y relativos a cuestiones específicas, con reglas y principios muy complejos y que se solapan; además, existen lagunas en la regulación.

(6) El Derecho de la UE emplea una combinación de instrumentos en contextos concretos y evolutivos de ejecución del Derecho y las políticas de la UE. Cada uno de estos instrumentos –decisiones, actos no legislativos de alcance general, acuerdos y contratos– tiene sus propios requisitos específicos para garantizar la justicia procedimental. El Derecho de la UE en materia de procedimientos administrativos también se caracteriza por el carácter multijurisdiccional de muchos de sus procedimientos y por la pluralidad de los actores implicados.

(7) Las normas de procedimiento administrativo de la UE no existen en el vacío; tampoco son únicas. Los ordenamientos jurídicos de todo el mundo se enfrentan a problemas semejantes al regular la ejecución administrativa del Derecho. Se pueden extraer enseñanzas de las legislaciones de muchos Estados miembros en materia de procedimiento administrativo, pero no hay ningún modelo concreto que pueda transferirse en bloque.

(8) El objetivo principal del proyecto ReNEUAL ha sido elaborar formas de mejorar la ejecución del Derecho de la UE en su conjunto. Desde el inicio del proyecto se ha contemplado activamente la posibilidad de que se convierta total o parcialmente en una iniciativa legislativa de la UE. Conforme al sistema de atribución de competencias de la UE, cualquier posible legislación futura de la UE sobre procedimiento administrativo exige identificar las disposiciones del Tratado que constituyan una base jurídica para la aprobación de dicha legislación. La base jurídica para una codificación de los procedimientos administrativos de la UE es una cuestión delicada, y ReNEUAL ha tenido en cuenta estas dificultades de diversas formas.

(9) El Código ReNEUAL de procedimiento administrativo no posee el mismo ámbito de aplicación en todos sus Libros. Distintas consideraciones han llevado a diferenciar entre el ámbito general de los Libros II, III y IV, centrados en las instituciones, órganos y organismos de la UE, y los Li-

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bros V y VI, que se han elaborado pensando tanto en las autoridades de la UE como de los Estados miembros.

(10) De acuerdo con el enfoque presentado en esta introducción, la redacción de las normas se ha sometido repetidamente –desde el primer momento– a un proceso de consulta y debate tanto a nivel interno como externo, cuyos detalles se ofrecen en las explicaciones de cada Libro y en la Nota editorial del presente volumen.

I Contexto y misión del proyecto ReNEUAL: procedimientos administrativos de la UE y principios constitucionales

(11) Los principios constitucionales constituyen parámetros normativos decisivos para el diseño de los procedimientos administrativos en la UE. La existencia o inexistencia de normas de procedimiento administrativo en la UE no es solo una cuestión «técnica» al margen de juicios de valor constitucional. La realización de principios constitucionales puede tener un impacto considerable sobre los resultados sustantivos. Los procedimientos administrativos para la ejecución del Derecho y de las políticas de la UE conllevan una actuación administrativa en todas sus fases. Las normas sobre procedimiento administrativo deben diseñarse para maxi-mizar de igual forma el doble objetivo del Derecho público: garantizar que los instrumentos en cuestión promueven el cumplimiento efectivo de las obligaciones públicas y, al mismo tiempo, garantizar la protección de los derechos de los particulares.

(12) Los valores y principios constitucionales constituyen los parámetros normativos fundamentales para valorar el diseño de los procedimientos de ejecución del Derecho de la UE. Dichos valores y principios comprenden la protección del Estado de Derecho y sus emanaciones en subprincipios tales como el de legalidad, seguridad jurídica, proporcionalidad de la actuación administrativa y protección de la confianza legítima. Esos valores y principios engloban también los conceptos de una Unión democrática sobre la base de un sistema transparente que exige no solo la definición y protección de los derechos de participación y de acceso a la información, sino también, conforme al artículo 9 TUE, la igualdad de los ciudadanos en su acceso a la administración de la Unión. En particular, los artículos 1.2 y 10.3 TUE establecen que en la Unión, de acuerdo con los principios de apertura y subsidiariedad, «las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos».

(13) Otros derechos y obligaciones individuales que subyacen al diseño de procedimientos se derivan del principio de buena administración tal y como se recoge en parte en el artículo 41 CDFUE. La buena administra-

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ción exige que las decisiones se adopten conforme a procedimientos que garanticen el respeto a los principios de equidad, imparcialidad y de resolución en un plazo razonable. Además, la buena administración incluye el derecho a recibir una motivación –una exigencia protegida también por el derecho a la tutela judicial efectiva recogido en el artículo 47 CDFUE– y la posibilidad de reclamar una indemnización por daños y perjuicios frente a las autoridades públicas que hayan causado un daño en el ejercicio de sus funciones. La buena administración también requiere la protección de los derechos de defensa, los derechos lingüísticos y, con carácter más general, la protección de la noción del debido proceso. Además, la buena administración abarca los derechos de información, entre los que se incluyen la protección de la intimidad y los secretos comerciales, así como el acceso a la información.

(14) El Código de procedimiento administrativo de la UE elaborado por ReNEUAL pretende encontrar la mejor manera de traducir los valores constitucionales de la Unión en normas sobre procedimiento administrativo relativas a la ejecución no legislativa del Derecho y de las políticas de la UE. Los redactores de este Código ReNEUAL consideran que unas normas bien diseñadas para la ejecución del Derecho y las políticas de la UE podrían mejorar la calidad del ordenamiento jurídico de la UE. Dicho Código ReNEUAL tiene el potencial de reforzar el cumplimiento de los principios generales del Derecho de la UE. Este resultado no solo aportaría claridad a los derechos y obligaciones legales de los particulares y de las administraciones implicadas, sino también transparencia y eficacia al ordenamiento jurídico en su conjunto. Una codificación de los procedimientos administrativos podría ayudar a simplificar el ordenamiento jurídico, conferiría una mayor seguridad jurídica, colmaría lagunas legales del ordenamiento y, en consecuencia, contribuiría a garantizar el respeto al Estado de Derecho. Atribuir a los...

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