Introduzione

• Author: Giuseppina Pizzolante
• Pages: 11-43

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INTRODUZIONE

SOMMARIO: 1. Premessa. L’avvio di una politica “europea” in materia di asilo. -

2. L’acquis di “Schengen/Dublino” i n tema di asilo. - 3. La creazione di

uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia in Europa. - 4. L’acquis di

“Schengen/Dublino” dopo il Trattato di Amsterdam. - 5. Verso la creazione

di un regime europeo di asilo. - 6. Le politiche di integrazione e “reinse-

diamento” quali forme di approccio complementare ai regimi di asilo. - 7.

Dal metodo dell’armonizzazione “minima” alla realizzazione di una proce-

dura comune di asilo e di uno status uniforme. - 8. Le nuove disposizioni

sull’asilo introdotte dal Trattato di Lisbona e l’istituzione di un reg ime co-

mune europeo in materia di asilo.

1. Premessa. L’avvio di una politica “europea” in materia di asilo

La creazione di un regime comune europeo in materia di asilo1

quale parte integrante di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia

nasce dall’idea di fare dell’Unione europea un sistema di protezio-

ne unico per i rifugiati, basato sull’applicazione della Convenzione

di Ginevra e sui valori umanitari comuni a tutti gli Stati membri. In

1 Il termine “asilo” deriva dal greco asylon: senza violenza. Per l’evolu-

zione e il riconoscimento di tale diritto nel diritto internazionale c fr M.L. ALAI-

MO, L’asilo territoriale negli a tti interna zionali, in A. MALINTOPPI (a cura di),

L’asilo politico territoriale, Roma, 1 983, p. 35 ss. Una esaustiva definizione di

esso è rinvenibile nella risoluzione dell’11 settembre 1950 dell’ Institut de droit

international “L’asile en droit international public” (sessione di Bath, 1950).

Nell’art. 2, par. 1 della risoluzione, si afferma c he «il diritto di asilo consiste

nella protezione accordata da uno Stato, all’interno della propria sfera terr itoria-

le o in un altro luogo, ad uno straniero che ne faccia richiesta». La risoluzione è

in Résolutions de l’Institut de droit interna tional 1873-1956, Bâle, 1957, p. 58.

Cfr. inoltre G. MORELLI, in A nnuaire de l’Institut de droit international, session

de Bath, 1950, II, p. 452 ss. Tale diritto è solennemente riconosciuto, altresì,

nell’art. 14 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, approvata

dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite i l 10 dicembre 1948, («davanti ad

una persecuzione, tutte le persone hanno il diritto di chiedere asilo e di benefi-

ciare dell’asilo in un altro paese»).

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particolare, la funzionalizzazione del regime europeo d’asilo allo

sviluppo dello “spazio comune” contribuisce ad inquadrare tale

politica nella tradizione normativa comunitaria, anche se la materia

è estranea al diritto comunitario originario.

La gestione dei flussi migratori e le politiche dell’asilo rientra-

no nella più ampia problematica della libera circolazione dei citta-

dini europei, sebbene, rispetto a quest’ultima libertà, tali politiche

hanno dovuto fare i conti con la creazione di un sistema di control-

li sui confini anche attraverso processi di esternalizzazione2. L’im-

migrazione, infatti, pur essendo un fenomeno esistente da tempo, a

partire dalla fine degli anni ‘80, ha assunto in Europa dimensioni

quantitative e connotazioni qualitative inaspettate. Le cause di

questo trend sono state bene messe in luce dal Parlamento euro-

peo3, il quale ha rilevato che la massiccia immigrazione è la con-

seguenza di economie mal funzionanti, impoverimento della popo-

lazione, violazione dei diritti umani, degrado ambientale, divario

crescente fra paesi ricchi e paesi poveri, guerre civili, guerre per il

controllo delle risorse naturali, persecuzioni politiche, instabilità

politica, corruzione e dittatura in molti dei paesi d’origine4.

Inizialmente, le disposizioni del Trattato di Roma del 1957

non prevedevano alcuna competenza in materia di asilo. Progressi-

vamente, a partire dal 1975, si è instaurata una cooperazione inter-

governativa nei settori dell’immigrazione, del diritto d’asilo e della

2 L’esigenza di affrontare in un unico contesto normativo sia la disciplina

del diritto d’asilo sia quella in materia di immigrazione nasce dalla natura amb i-

valente d ei movimenti migratori, nei quali non è sempre facile distinguere tra

tipi di flussi. In Italia, in particolare, la normativa in materia di asilo è stata fret-

tolosamente inserita all’interno dei vecchi strumenti legislativi predisposti per

fronteggiare il fenomeno dell’immigrazione.

3 Risoluzione del 28 settembre 2006 sulla politica comune dell’Unione eu-

ropea in materia di immigrazione.

4 È altresì vero che nel Libro verde della Commissione sull’approccio del-

l’Unione europea alla gestione della migrazione economica (documento

COM(2004) 811 def.) è previsto che «nel periodo 2010-2030, al ritmo degli

attuali flussi migratori, il calo della popolazione in età attiva nell’UE-25 com-

porterà una riduzione del numero degli occupati di circa 20 milioni di unità» e

che «saranno necessari sempre maggiori flussi migratori per far fronte alle esi-

genze del mercato d el lavoro dell’UE e per garantire la prosperità dell’Europa».

Per una prospettiva completa di tali cause cfr. U. MELOTTI, Migrazioni interna-

zionali. Globalizzazione e culture politiche, Milano, 2004.

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cooperazione giudiziaria e di polizia da cui erano escluse le istitu-

zioni europee5.

L’Atto unico europeo del 1986 ha rappresentato una svolta

importante: nel nuovo art. 8A TCE, la libera circolazione delle

persone viene definita uno dei quattro elementi costitutivi del mer-

cato unico e viene trasferita fra le competenze comunitarie. In par-

ticolare, il gruppo ad hoc Immigrazione – che riuniva i ministri

responsabili dell’immigrazione –, come pure il Comitato europeo

per la lotta contro la droga, insediarono il loro segretariato presso

quello del Consiglio dell’Unione europea. Furono creati altri grup-

pi tra cui il Gruppo di mutua assistenza, incaricato delle questioni

doganali. Inoltre si riuniva regolarmente un Consiglio dei ministri

della Giustizia degli Stati membri che già allora si occupava della

cooperazione giudiziaria, penale e civile e di talune questioni di

cooperazione politica europea.

Tuttavia, malgrado le raccomandazioni del Libro bianco della

Commissione del 1985, in tema di circolazione delle persone, la

giustizia e gli affari interni hanno continuato essenzialmente ad

essere affidati alla cooperazione intergovernativa. Inoltre, con il

Consiglio europeo di Londra del 1986, la «lotta contro l’abuso

dell’istituto del diritto d’asilo» è divenuta prioritaria rispetto alla

stessa «armonizzazione del diritto d’asilo formale e materiale a

livello comunitario»6. In quegli anni in sostanza si è verificata una

inversione di tendenza, posto che i governi dei Paesi di accoglien-

za hanno puntato, piuttosto che alla realizzazione di una politica

europea fondata sulla creazione di un regime comune di asilo, alla

realizzazione di una politica comune del “non ingresso” quale rea-

zione rispetto al crescente fenomeno migratorio7. Si è puntato,

5 Un esempio in questo senso è rappresentato dal Gruppo Trevi, che riuniva

i ministri dell’Interno per combattere il terrorismo e coordinare, nella Comunità,

la cooperazione di polizia.

6 Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo

sul diritto d’asilo, documento SEC.(91) 1857, 18 ottobre 1991.

7 In dottrina B. NASCIMBENE, A. DI PASCALE, Gli or ientamenti comuni-

tar i, in Fonda zione ISMU, Sedicesimo rappor to sul le migra zioni 20 10, M i-

lano, 2011, p. 90. È altres ì vero che, ai fini della credibilità del sistema euro-

peo d’asilo e della procedura comune, s i rend e ass olutamente indispe nsabile

una effica ce p olitica di rimpatri o di allo ntanamenti. Pertanto, quando u na

richiesta di protezione sia stata trattata con una procedura equa e completa, nella