¿UNASUR u otro intento fallido? Sobre las políticas de (no) integración en Sudamérica

• Author: Ricardo Sebastián Piana
• Position: Docente de Derecho Político en la Universidad Nacional de La Plata y la Universidad del Salvador (Buenos Aires)
• Pages: 369-387

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@1. Introducción

1. A pesar de la existencia de conductas dispares entre los Estados de Sudamérica respecto a las principales tendencias del sistema internacional (globalización, internacionalización del capital y hegemonía de los Estados Unidos de Norteamérica), sus líderes se han comprometido a impulsar “la concertación política y diplomática” de la Región a través de la integración y convergencia de los actuales bloques MERCOSUR-CAN y Chile para lograr una zona de libre comercio, propuesta a las que se sumarán las Repúblicas de Suriname y Guyana.

Dicho compromiso, asumido por medio de la Declaración del Cuzco del 8 de diciembre de 2004 y ratificado en la Declaración de su Primera Cumbre del 30 de septiembre de 2005, tuvo un nombre: Comunidad Sudamericana de Naciones. Pero luego, en el marco de la Cumbre Presidencial sobre Energía celebrada en la Isla Margarita, Venezuela, en abril de 2007 y a instancias del presidente del país anfitrión, los jefes de Estado subscribieron una Declaración del Diálogo Político acordando denominar “Unión de Naciones Suramericanas” (UNASUR) al esfuerzo integrador.

Por fin, en la Reunión Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno en la ciudad de Brasilia, Brasil, el 23 de mayo de 2008, se suscribió su Tratado Constitutivo y se eligió a la Presidente de Chile, Michelle Bachelet, en la presidencia pro tempore.

El nuevo proyecto de integración y convergencia representa el tercer bloque económico de importancia en el mundo: un área de más de 17 millones de km², más de 381 millones de habitantes y un PBI de 1,5 billones de dólares norteamericanos.

Sin embargo, existen varios condicionantes y grandes diferencias en materia política, económica y social que obstaculizan y han obstaculizados estos procesos. Se pretende integrar países con fuertes desequilibrios socioeconómicos; existen conflictos territoriales no resueltos entre ellos (Chile y Bolivia, Perú y Ecuador); algunos ya han preferido o prefieren un relacionamiento comercial directo con EE.UU. (Chile, Colombia, Perú y Ecuador) mientras que otros lo consideran comoPage370 un proyecto peligroso por lo que han frenado las negociaciones en el marco del Área de Libre Comercio de las Américas (Argentina, Brasil y Venezuela).

Ese ideario integracionista tiene fuerte sustentos en los lazos de fraternidad existentes, producto de un mismo origen y una gesta independentista compartida, una lengua, cultura y religión casi uniforme en todo el subcontinente y sobre todo, una conciencia de pertenencia y destino común que hacen de Sudamérica una Nación en potencia.

Sostendremos en este trabajo que si bien el proceso de nacionalismo continental o de unión entre los pueblos americanos, que aquí identificamos como “americanismo”, supone la integración económica, política y social, los llamados procesos de integración llevados adelante por los presidentes de los Estados latinoamericanos en la segunda mitad del siglo XX y que se continúan en el presente, han basado sus estrategias en el comercio, relegando aspectos políticos, culturales y sociales y, por ende, los propios resultados de la integración.

El estudio de la UNASUR como nuevo intento integracionista, será el foco central de análisis de este artículo sin perjuicio de repasar los resultados de los otros procesos hasta aquí intentados, el surgimiento del americanismo y sus presupuestos, así como los aspectos teóricos involucrados.

@2. La última integración comercial del siglo XX: CAN y MERCOSUR

2. Si bien el ideario de la integración latinoamericana se encuentra ligado a la emancipación de nuestros pueblos, es sólo en los últimos años que se advierte la multiplicación de acuerdos y negociaciones fundamentalmente asentados en la proximidad geográfica y predominantemente asociados con el establecimiento o la profundización de acuerdos de libre comercio entre diversos países vecinos, lo que para algunos representa una reacción, una etapa o bien un complemento al proceso del proceso de globalización¹.

Se advierten en el bloque, sin embargo, diversas tendencias: por un lado, se multiplican los acuerdos de libre comercio y se declara el propósito de profundizar la integración entre los países de América Latina; por otro lado, esos acuerdos se resienten, sus socios cambian de acuerdos o bien se crean nuevos acuerdos que replican, en términos generales, las experiencias anteriores. Los objetivos son muy distintos: para muchos, la integración es un complemento al mercado local y un ejercicio para su inserción en la economía global (los casos más evidentes son Chile, Perú y Colombia); para otros, es una oportunidad para establecer, acentuar o confirmar su liderazgo en la Región (Argentina, Brasil y Venezuela cuadran en este caso). Por último, estos mismos países mantienen relaciones contradictorias respecto de los Estados Unidos de Norteamérica.

No es nuestra intención hacer un “racconto” de todas las experiencias en materia de integración regional en el siglo XX, pero es de notar en su gran mayoría, el núcleo central de estos acuerdos reside en la liberalización del comercio y, enPage371 segundo grado, en emprendimientos comunes en infraestructura con una notoria ausencia de políticas de armonización en lo social, cultural y político. En estas experiencias, se revela que no hay creación de un espacio económico, político y social por la interpenetración estructural, voluntaria y solidaria de los Estados-Parte, a partir de intereses comunes que tienen como objetivo el desarrollo².

La historia de los sucesivos fracasos de los proyectos de integración económica pone en evidencia que, por un lado, ella no se construye sólo con la voluntad de los líderes políticos, y por otro, que el comercio no puede ser su único sustento.

Al solo fin de comprobar la preeminencia económica de los procesos de integración hasta aquí intentados, haremos una breve descripción de los dos procesos más importantes del último período en Sudamérica.

La Comunidad Andina de Naciones (CAN) nace en el marco de las diferencias existentes intrabloque. En efecto, sintiéndose discriminadas con los resultados de la ALALC, se inicia un proceso entre los países de la región andina con el fin de constituir un espacio económico más homogéneo y un marco de negociación equilibrada con los países de mayor desarrollo relativo.

Ese proceso se inicia en 1966 con la Declaración de Bogotá y culmina el 26 de mayo de 1969 con la suscripción del Acuerdo de Cartagena. Participan Bolivia, Chile³, Colombia, Ecuador y Perú; más tarde, se suma Venezuela⁴.

Pero los objetivos y las metas son económicas: la liberalización arancelaria, automática y lineal acompañada por la constitución progresiva de un arancel externo común para lograr primero una zona de libre comercio, en 1983, y luego la unión aduanera; la programación conjunta y asignación industrial, mediante programas sectoriales de desarrollo industrial (automotriz, metal-mecánica y petroquímica); coordinación de políticas económicas y sociales; la constitución de un sistema de instituciones fuertes para dirigir el proceso; un programa para acelerar el desarrollo del sector agropecuario; la integración física; el tratamiento preferencial para Bolivia y Ecuador y la canalización de recursos para facilitar la financiación de las inversiones que el propio proceso requería.

En comparación con lo que posteriormente alcanzara el MERCOSUR, se estableció un sistema institucional fuerte: la Comisión, conformada por representantes plenipotenciarios de los países miembros, titulares y suplentes, que toma Decisiones; la Junta, integrada por tres miembros designados por la Comisión como órgano técnico para elaborar estudios y propuestas a la Comisión y que además debía velar por el cumplimiento de las Decisiones⁵; el Parlamento Andino, constituido en octubre de 1979 en La Paz, como órgano deliberante integrado por representantes de los Parlamentos de cada uno de los países y el Tribunal Andino, creado en 1979 y constituido en 1983.

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Ese marco institucional fuerte permitió que se establecieran acuerdos en diferentes dimensiones de la integración (económica, laboral, educativa y en materia de salud)⁶. Sin embargo, la preponderancia del comercio en el proyecto inhibió la profundización del modelo. En este caso, no sólo la desafección de Chile, golpe de Estado mediante, debilitó el avance del proceso; como se ha sostenido, por un lado, las asimetrías entre los niveles de desarrollo de los países integrantes fueron un obstáculo para la puesta en marcha del arancel externo común y por otro, las economías internas de los países tendientes a impulsar su crecimiento a través del proteccionismo y la industrialización frenaron la liberalización del comercio subregional⁷.

A fines de los ’80, se emprendieron distintas acciones tendientes a revitalizar la integración pero, nuevamente, los objetivos fueron comerciales: un programa de liberalización lineal y automático que debía culminar con la zona de libre comercio para 1995, y al mismo tiempo, tenía que definir el arancel externo común para constituir a más tardar en 1999 la unión aduanera⁸.

Si bien en 1990 los Presidentes deciden acelerar los plazos⁹, el grupo comienza a resentirse: entre 1992 y 1995 no se realizan reuniones presidenciales¹⁰ y comienzan a tejerse otros acuerdos que perforan la unión aduanera de la CAN¹¹. De todas formas, y al compás de los tiempos de fuerte impronta liberal de la economía mundial, el sistema (Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela) tuvo en 1993 su zona de libre comercio en funcionamiento y en 1994 aprobado el arancel externo común. Un año después se logra aprobar un proceso para la incorporación gradual de Perú. Así se llega a marzo de 1996 en el que el Grupo Andino deviene en CAN.

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Ese mismo período, se define, mediante protocolo, una nueva estructura institucional que da origen al Sistema Andino de Integración a fin de permitir una coordinación efectiva de los miembros para profundizar la...