Kingdom of Sweden v European Commission and MyTravel Group plc.

• Jurisdiction: European Union
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 21 July 2011

Affaire C-506/08 P

Royaume de Suède

contre

MyTravel Group plc

et

Commission européenne

«Pourvoi — Accès aux documents des institutions — Règlement (CE) nº 1049/2001 — Article 4, paragraphes 2, deuxième tiret, et 3, second alinéa — Exceptions au droit d’accès concernant la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques ainsi que du processus décisionnel — Contrôle des concentrations — Documents de la Commission établis dans le cadre d’une procédure ayant abouti à une décision déclarant incompatible avec le marché commun une opération de concentration — Documents rédigés à la suite de l’annulation de cette décision par le Tribunal»

Sommaire de l'arrêt

1. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001 — Exceptions au droit d'accès aux documents — Protection du processus décisionnel

(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 3, al. 2)

2. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001 — Exceptions au droit d'accès aux documents — Protection du processus décisionnel

(Règlement du Parlement européen et du Conseil, nº 1049/2001, art. 4, § 3, al. 2)

3. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001 — Exceptions au droit d'accès aux documents — Protection du processus décisionnel

(Règlement du Parlement européen et du Conseil, nº 1049/2001, art. 4, § 3, al. 2)

4. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001 — Exceptions au droit d'accès aux documents — Protection des avis juridiques

(Règlement du Parlement européen et du Conseil, nº 1049/2001, art. 4, § 2, 2e tiret)

1. S’agissant de l’exception visant la protection du processus décisionnel prévue à l’article 4, paragraphe 3, du règlement nº 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, ledit article 4, paragraphe 3, opère une distinction claire en fonction de la circonstance qu’une procédure est clôturée ou non. Ce n’est que pour une partie seulement des documents à usage interne, à savoir ceux contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée, que le second alinéa dudit paragraphe 3 permet d’opposer un refus même après que la décision a été prise, lorsque leur divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution. Il s’ensuit que le législateur de l’Union a considéré que, une fois la décision adoptée, les exigences de protection du processus décisionnel présentent une acuité moindre, de sorte que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnés à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement nº 1049/2001 ne peut jamais porter atteinte audit processus et que le refus de divulgation d’un tel document ne saurait être autorisé, alors même que la divulgation de celui-ci aurait porté gravement atteinte à ce processus si elle avait eu lieu avant l’adoption de la décision en cause.

Certes, la simple possibilité de se prévaloir de l’exception en question pour refuser l’accès à des documents contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée n’est nullement affectée par la circonstance que la décision a été adoptée. Toutefois, cela ne signifie pas que l’appréciation que l’institution concernée est appelée à effectuer pour établir si la divulgation d’un de ces documents est susceptible ou non de porter gravement atteinte à son processus décisionnel ne doit pas tenir compte de la circonstance que la procédure administrative à laquelle se rapportent ces documents a été clôturée. En effet, les raisons invoquées par une institution et pouvant justifier le refus d’accès à un tel document dont la communication a été demandée avant la clôture de la procédure administrative pourraient ne pas être suffisantes pour opposer le refus de divulgation du même document après l’adoption de la décision, sans que cette institution explique les raisons spécifiques pour lesquelles elle estime que la clôture de la procédure n’exclut pas que ce refus d’accès demeure justifié à l’égard du risque d’atteinte grave à son processus décisionnel.

(cf. points 77-82)

2. Lorsqu'une institution décide de refuser l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant aux questions de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement nº 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, que cette institution invoque. En outre, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique.

Ainsi, la Commission ne peut refuser l’accès à l’intégralité d'un rapport établi en matière de contrôle des concentrations sans aucunement étayer ses arguments par des éléments circonstanciés, au regard du contenu concret du rapport, permettant de comprendre les raisons pour lesquelles la divulgation de celui-ci aurait été susceptible de porter gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission, alors même que la procédure à laquelle ce document se rapporte avait déjà été clôturée. En d’autres termes, la Commission doit indiquer les raisons spécifiques pour lesquelles elle considère que la clôture de la procédure administrative n’exclut pas que le refus d’accès au rapport demeure justifié au regard du risque d’atteinte grave audit processus décisionnel.

(cf. points 76, 89-90)

3. La circonstance qu’un document est susceptible d’être publié n’exclut pas, en tant que telle, que ce même document puisse relever de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement nº 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. En effet, il ressort du libellé de cet article que celui-ci s’applique à tout document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution.

(cf. point 93)

4. Lorsque la Commission rejette une demande visant à obtenir l’accès à un avis du service juridique en matière de contrôle des concentrations sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement nº 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant aux questions de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l'exception prévue à cet article.

S’agissant de la crainte que la divulgation de l'avis du service juridique relatif à un projet de décision soit susceptible d’induire un doute sur la légalité de la décision définitive, c’est précisément la transparence à cet égard qui, en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement débattues, contribue à conférer aux institutions une plus grande légitimité aux yeux des citoyens de l’Union et à augmenter la confiance de ceux-ci. De fait, c’est plutôt l’absence d’information et de débat qui est susceptible de faire naître des doutes dans l’esprit des citoyens, non seulement quant à la légalité d’un acte isolé, mais aussi quant à la légitimité du processus décisionnel dans son entièreté. Par ailleurs, le risque que des doutes naissent dans l’esprit des citoyens de l’Union quant à la légalité d’un acte adopté par une institution du fait que le service juridique de celle-ci a émis un avis défavorable à propos de cet acte ne se réaliserait le plus souvent pas si la motivation de celui-ci était renforcée de façon à mettre en évidence les raisons pour lesquelles cet avis défavorable n’a pas été suivi.

Quant à l’argument selon lequel le service juridique pourrait se trouver contraint de défendre devant les juridictions de l’Union la légalité d’une décision sur laquelle il avait exprimé un avis négatif, un argument d’ordre aussi général ne peut justifier une exception à la transparence prévue par le règlement nº 1049/2001. Le service juridique ne peut d'ailleurs pas se trouver dans une telle situation lorsqu'aucun recours portant sur la légalité de cette décision n'est plus envisageable devant les juridictions de l’Union.

(cf. points 110, 113-114, 116-117)

ARRÊT DE LA COUR (Première chambre)

21 juillet 2011(*)

«Pourvoi – Accès aux documents des institutions – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Article 4, paragraphes 2, deuxième tiret, et 3, second alinéa – Exceptions au droit d’accès concernant la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques ainsi que du processus décisionnel – Contrôle des concentrations – Documents de la Commission établis dans le cadre d’une procédure ayant abouti à une décision déclarant incompatible avec le marché commun une opération de concentration – Documents rédigés à la suite de l’annulation de cette décision par le Tribunal»

Dans l’affaire C‑506/08 P,

ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice, introduit le 14 novembre 2008,

Royaume de Suède, représenté par M^mes K. Petkovska et A. Falk, en qualité d’agents,

partie requérante,

soutenu par:

Royaume de Danemark, représenté par M^mes B. Weis Fogh et V. Pasternak Jørgensen, en qualité d’agents,

Royaume des Pays-Bas, représenté par M^me C. Wissels et M. J. Langer, en qualité d’agents,

République de Finlande, représentée par M. J. Heliskoski, en qualité d’agent,

parties intervenantes au pourvoi,

les autres parties à la procédure étant:

MyTravel Group plc, ...