Deutsche Umwelthilfe eV v Freistaat Bayern.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2019:1114
• Docket Number: C-752/18
• Date: 19 December 2019
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Celex Number: 62018CJ0752
• Court: Court of Justice (European Union)

ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)

19 décembre 2019 ( *1 )

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Article 6, article 47, premier alinéa, et article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Directive 2008/50/CE – Pollution atmosphérique – Qualité de l’air ambiant – Plan relatif à la qualité de l’air – Valeurs limites pour le dioxyde d’azote – Obligation d’adopter les mesures appropriées pour assurer une période de dépassement minimale – Obligation pour les juridictions nationales de prendre toute mesure nécessaire – Refus par un gouvernement régional de se conformer à une injonction judiciaire – Contrainte par corps envisagée contre des hauts représentants politiques ou des hauts fonctionnaires de la région concernée – Protection juridictionnelle effective – Droit à la liberté personnelle – Base légale – Proportionnalité »

Dans l’affaire C‑752/18,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (tribunal administratif supérieur du Land de Bavière, Allemagne), par décision du 9 novembre 2018, parvenue à la Cour le 3 décembre 2018, dans la procédure

Deutsche Umwelthilfe eV

contre

Freistaat Bayern,

LA COUR (grande chambre),

composée de M. K. Lenaerts, président, Mme R. Silva de Lapuerta, vice-présidente, Mme A. Prechal, MM. M. Vilaras, E. Regan, M. Safjan (rapporteur), S. Rodin, Mme L. S. Rossi, M. I. Jarukaitis, présidents de chambre, MM. E. Juhász, D. Šváby, C. Vajda, F. Biltgen, Mme K. Jürimäe et M. A. Kumin, juges,

avocat général : M. H. Saugmandsgaard Øe,

greffier : M. D. Dittert, chef d’unité,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 3 septembre 2019,

considérant les observations présentées :

– pour Deutsche Umwelthilfe eV, par Me R. Klinger, Rechtsanwalt,

– pour le Freistaat Bayern, par MM. J. Vogel, W. Brechmann et P. Frei, en qualité d’agents,

– pour le gouvernement allemand, par Mme S. Eisenberg, en qualité d’agent,

– pour la Commission européenne, par MM. F. Erlbacher, G. Gattinara et E. Manhaeve, en qualité d’agents,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 14 novembre 2019,

rend le présent

Arrêt

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 9, paragraphe 4, première phrase, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO 2005, L 124, p. 1, ci-après la « convention d’Aarhus »), de l’article 4, paragraphe 3, et de l’article 19, paragraphe 1, TUE, de l’article 197, paragraphe 1, TFUE, ainsi que de l’article 47, premier alinéa, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Deutsche Umwelthilfe eV, une organisation non gouvernementale pour la protection de l’environnement, au Freistaat Bayern (Land de Bavière, Allemagne) au sujet de l’exécution forcée d’une injonction judiciaire d’adopter des interdictions de circulation en vue de respecter les obligations découlant de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO 2008, L 152, p. 1).

Le cadre juridique

Le droit international

3 L’article 9 de la convention d’Aarhus, intitulé « Accès à la justice », stipule : « [...] 2. Chaque partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que les membres du public concerné a) ayant un intérêt suffisant pour agir ou, sinon, b) faisant valoir une atteinte à un droit, lorsque le code de procédure administrative d’une partie pose une telle condition, puissent former un recours devant une instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par loi pour contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l’article 6 et, si le droit interne le prévoit et sans préjudice du paragraphe 3 ci-après, des autres dispositions pertinentes de la présente convention. Ce qui constitue un intérêt suffisant et une atteinte à un droit est déterminé selon les dispositions du droit interne et conformément à l’objectif consistant à accorder au public concerné un large accès à la justice dans le cadre de la présente convention. À cet effet, l’intérêt qu’a toute organisation non gouvernementale répondant aux conditions visées au paragraphe 5 de l’article 2 est réputé suffisant au sens du point a) ci-dessus. Ces organisations sont également réputées avoir des droits auxquels il pourrait être porté atteinte au sens du point b) ci–dessus. [...] 3. En outre, et sans préjudice des procédures de recours visées aux paragraphes 1 et 2 ci-dessus, chaque partie veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement. 4. En outre, et sans préjudice du paragraphe 1, les procédures visées aux paragraphes 1, 2 et 3 ci-dessus doivent offrir des recours suffisants et effectifs, y compris un redressement par injonction s’il y a lieu, et doivent être objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif. Les décisions prises au titre du présent article sont prononcées ou consignées par écrit. Les décisions des tribunaux et, autant que possible, celles d’autres organes doivent être accessibles au public. [...] »

Le droit de l’Union

4 Aux termes du considérant 2 de la directive 2008/50 : « Afin de protéger la santé humaine et l’environnement dans son ensemble, il est particulièrement important de lutter contre les émissions de polluants à la source, ainsi que de définir et de mettre en œuvre les mesures de réduction les plus efficaces aux niveaux local, national et communautaire. Il convient dès lors d’éviter, de prévenir ou de réduire les émissions de polluants atmosphériques nocifs, et de définir des objectifs appropriés en matière de qualité de l’air ambiant en tenant compte des normes, des orientations et des programmes de l’Organisation mondiale de la santé. »

5 L’article 4 de cette directive prévoit : « Les États membres établissent des zones et des agglomérations sur l’ensemble de leur territoire. L’évaluation de la qualité de l’air et la gestion de la qualité de l’air sont effectuées dans toutes les zones et agglomérations. »

6 L’article 13 de ladite directive, intitulé « Valeurs limites et seuils d’alerte pour la protection de la santé humaine », dispose, à son paragraphe 1 : « Les États membres veillent à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations, les niveaux d’anhydride sulfureux, de PM10, de plomb et de monoxyde de carbone dans l’air ambiant ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI. En ce qui concerne le dioxyde d’azote et le benzène, les valeurs limites indiquées à l’annexe XI ne peuvent pas être dépassées à partir des dates indiquées à ladite annexe. Le respect de ces exigences est évalué conformément à l’annexe III. [...] »

7 L’article 23, paragraphe 1, de la même directive énonce : « Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les niveaux de polluants dans l’air ambiant dépassent toute valeur limite ou toute valeur cible, majorée dans chaque cas de toute marge de dépassement, les États membres veillent à ce que des plans relatifs à la qualité de l’air soient établis pour cette zone ou agglomération afin d’atteindre la valeur limite ou la valeur cible correspondante indiquée aux annexes XI et XIV. En cas de dépassement de ces valeurs limites après le délai prévu pour leur application, les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible. Ils peuvent comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants. Ces plans relatifs à la qualité de l’air contiennent au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, et peuvent aussi inclure les mesures visées à l’article 24. Ils sont transmis à la Commission sans délai, et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté. [...] »

8

L’annexe XI de la directive 2008/50 est intitulée « Valeurs limites pour la protection de la santé humaine ». Sa section B fixe des valeurs limites par polluant en fonction de sa concentration dans l’air ambiant mesurée dans différents laps de temps. En ce qui concerne le dioxyde d’azote, cette annexe prévoit : Période de calcul de la moyenne Valeur limite Marge de dépassement Date à laquelle la valeur limite doit être respectée Une heure 200 μg/m3, à ne pas dépasser plus de 18 fois par année civile [...] 0 % au 1er janvier 2010 1er janvier 2010 Année civile 40 μg/m3 [...] 0 % au 1er janvier 2010 1er janvier 2010

Le droit allemand

9 L’article 104, paragraphe 1, première phrase, du Grundgesetz (loi fondamentale) dispose : « La liberté de la personne ne peut être restreinte qu’en vertu d’une loi formelle et dans le respect des formes qui y sont prescrites. »

10 L’article 167, paragraphe 1...