National Roads Authority v The Revenue Commissioners.

• Jurisdiction: European Union
• Court: Court of Justice (European Union)
• Writing for the Court: Fernlund
• ECLI: ECLI:EU:C:2017:28
• Docket Number: C-344/15
• Date: 19 January 2017
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling

ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)

19 janvier 2017 ( *1 )

«Renvoi préjudiciel — Système commun de taxe sur la valeur ajoutée — Directive 2006/112/CE — Article 13, paragraphe 1, deuxième alinéa — Activité de gestion et de mise à disposition d’infrastructures routières moyennant acquittement d’un péage — Activités accomplies par un organisme de droit public en tant qu’autorité publique — Présence d’opérateurs privés — Distorsions de concurrence d’une certaine importance — Existence d’une concurrence actuelle ou potentielle»

Dans l’affaire C‑344/15,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par les Appeal Commissioners (Commission des recours, Irlande), par décision du 11 juin 2015, parvenue à la Cour le 6 juillet 2015, dans la procédure

National Roads Authority

contre

The Revenue Commissioners,

LA COUR (sixième chambre),

composée de M. J.‑C. Bonichot, faisant fonction de président de la sixième chambre, MM. A. Arabadjiev et C. G. Fernlund (rapporteur), juges,

avocat général : M. M. Szpunar,

greffier : Mme L. Hewlett, administrateur principal,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 25 mai 2016,

considérant les observations présentées :

— pour la National Roads Authority, par M. E. O’Hanrahan, solicitor, et M. M. Collins, SC,

— pour The Revenue Commissioners, par Mme M.-C. Maney, solicitor, et Mme E. Barrington, SC,

— pour le gouvernement allemand, par M. T. Henze, en qualité d’agent,

— pour le gouvernement polonais, par M. B. Majczyna ainsi que par Mmes B. Majerczyk-Graczykowska et K. Maćkowska, en qualité d’agents,

— pour la Commission européenne, par Mme M. Owsiany-Hornung et M. R. Lyal, en qualité d’agents,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 8 septembre 2016,

rend le présent

Arrêt

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 13, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2006/112/CE du Conseil, du 28 novembre 2006, relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (JO 2006, L 347, p. 1, ci-après la « directive TVA »).

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant la National Roads Authority (autorité nationale en matière routière, Irlande, ci-après la « NRA ») aux Revenue Commissioners (administration fiscale, Irlande) au sujet de l’assujettissement de la NRA à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans le cadre de son activité de mise à disposition d’infrastructures routières moyennant acquittement d’un péage.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

3 La directive TVA a abrogé et remplacé à compter du 1er janvier 2007 la sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d’harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires – Système commun de taxe sur la valeur ajoutée : assiette uniforme (JO 1977, L 145, p. 1, ci-après la « sixième directive »). Selon les considérants 1 et 3 de la directive TVA, la refonte de la sixième directive était nécessaire afin de présenter toutes les dispositions applicables de façon claire et rationnelle dans une structure et une rédaction remaniées sans apporter, en principe, de changement de fond.

4 Dès lors que le contenu de l’article 13, paragraphe 1, premier à troisième alinéas, de la directive TVA correspond à celui de l’article 4, paragraphe 5, premier à troisième alinéas, de la sixième directive, il y a lieu d’étendre à la première de ces dispositions l’interprétation donnée par la Cour à la seconde.

5 L’article 2, paragraphe 1, de la directive TVA dispose : « Sont soumises à la TVA les opérations suivantes : a) les livraisons de biens effectuées à titre onéreux sur le territoire d’un État membre par un assujetti agissant en tant que tel ; [...] c) les prestations de services, effectuées à titre onéreux sur le territoire d’un État membre par un assujetti agissant en tant que tel ; [...] »

6 L’article 9 de cette directive énonce : « 1. Est considéré comme “assujetti” quiconque exerce, d’une façon indépendante et quel qu’en soit le lieu, une activité économique, quels que soient les buts ou les résultats de cette activité. Est considérée comme “activité économique” toute activité de producteur, de commerçant ou de prestataire de services, y compris les activités extractives, agricoles et celles des professions libérales ou assimilées. Est en particulier considérée comme activité économique, l’exploitation d’un bien corporel ou incorporel en vue d’en tirer des recettes ayant un caractère de permanence. [...] »

7 L’article 13, paragraphe 1, de ladite directive prévoit : « Les États, les régions, les départements, les communes et les autres organismes de droit public ne sont pas considérés comme des assujettis pour les activités ou opérations qu’ils accomplissent en tant qu’autorités publiques, même lorsque, à l’occasion de ces activités ou opérations, ils perçoivent des droits, redevances, cotisations ou rétributions. Toutefois, lorsqu’ils effectuent de telles activités ou opérations, ils doivent être considérés comme des assujettis pour ces activités ou opérations dans la mesure où leur non-assujettissement conduirait à des distorsions de concurrence d’une certaine importance. En tout état de cause, les organismes de droit public ont la qualité d’assujettis pour les activités figurant à l’annexe I et dans la mesure où celles-ci ne sont pas négligeables. »

Le droit irlandais

La Value Added Tax Act, 1972

8 L’article 8, paragraphe 2, A, de la Value Added Tax Act, 1972 (loi sur la taxe sur la valeur ajoutée de 1972), dans sa version applicable aux faits au principal (ci-après la « loi sur la TVA »), énonce : « Sans préjudice des dispositions de l’article 2, l’État et les organismes de droit public ne sont pas traités comme des assujettis agissant en tant que tels en ce qui concerne toutes les activités ou opérations qu’ils accomplissent dans l’exercice de droits ou pouvoirs particuliers qui leur sont conférés par la loi, ou qui sont étroitement liées à ces derniers, sauf (a) lorsque ces activités sont énumérées à l’annexe I de la directive [TVA] (figurant en annexe 7), et que l’État ou cet organisme de droit public les exerce dans une mesure non négligeable ou (b) lorsque leur non-assujettissement en ce qui concerne ces activités ou opérations conduirait ou serait susceptible de conduire à une distorsion de concurrence d’une certaine importance. »

La Roads Act, 1993

9 Il ressort de la demande de décision préjudicielle que la NRA est un organisme de droit public irlandais établi en vertu de la Roads Act, 1993 (loi sur les routes de 1993, ci-après la « loi sur les routes ») et chargé de la gestion du réseau routier public national.

10 Conformément à l’article 17, paragraphe 1, de la loi sur les routes, la mission principale de la NRA est de garantir la disponibilité d’un réseau de routes nationales sûr et efficace. Elle a la responsabilité générale de planifier et de superviser la construction et l’entretien des routes nationales.

11 À ce titre, en vertu de l’article 57 de cette loi, la NRA peut élaborer un projet afin d’établir un système de péages lié à l’accès à une route nationale.

12 L’article 58 de ladite loi dispose en substance que la NRA peut, en contrepartie de l’accès aux routes à péage, imposer et percevoir des péages dont les montants sont précisés dans les règlements qu’elle établit.

13 Aux termes de l’article 61 de cette même loi, la NRA a la responsabilité d’établir les règlements qu’elle considère comme nécessaires à l’exploitation et à l’entretien de la route à péage.

14 Conformément à l’article 63 de la loi sur les routes, la NRA dispose également du pouvoir légal de conclure des accords avec des tiers, accords par lesquels elle les autorise à percevoir des péages sur une route à péage. Le montant maximal des péages qui peut être perçu en contrepartie de l’accès à une route à péage, qu’elle soit exploitée par la NRA ou par un tiers, est fixé dans un règlement que la NRA adopte à cet effet.

15 En outre, tout accord conclu entre la NRA et un tiers sur la base de l’article 63 de cette loi doit satisfaire à plusieurs exigences énoncées dans cet article. Ainsi, le tiers doit s’engager à respecter une, plusieurs, ou l’ensemble des obligations suivantes : i) s’acquitter d’une partie ou de l’ensemble des coûts de construction et/ou d’entretien de la route ; ii) construire et/ou entretenir (ou s’associer ou contribuer à la construction et/ou à l’entretien) de la route, et iii) exploiter et entretenir la route pour la NRA (notamment fournir, superviser et faire fonctionner un système de péages lié à l’accès à la route et percevoir les péages).

Le litige au principal et les questions préjudicielles

16 Il ressort du dossier soumis à la Cour que la plupart des routes à péage existant sur le territoire irlandais ont été construites et sont exploitées par des opérateurs privés dans le cadre d’accords de partenariat public-privé conclus avec la NRA.

17 La juridiction de renvoi indique à cet égard qu’il existe actuellement en Irlande huit routes à péage exploitées par ces opérateurs privés et dont les péages sont soumis à la TVA. Pour chacune de ces routes à péage, la NRA a, d’une part, adopté un projet de péage et, d’autre part, établi des règlements fixant le montant maximal pouvant être perçu en contrepartie de l’accès à ces routes à...