European Commission v Republic of Poland.

JurisdictionEuropean Union
ECLIECLI:EU:C:2021:201
Docket NumberC-562/19
Date16 March 2021
Celex Number62019CJ0562
CourtCourt of Justice (European Union)

Edición provisional

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)

de 16 de marzo de 2021 (*)

«Recurso de casación — Artículo 107 TFUE, apartado 1 — Ayudas de Estado — Impuesto polaco en el sector del comercio minorista — Artículo 108 TFUE, apartado 2 — Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal — Elementos de determinación del sistema de referencia — Progresividad de los tipos — Existencia de una ventaja de carácter selectivo — Carga de la prueba»

En el asunto C‑562/19 P,

que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 24 de julio de 2019,

Comisión Europea, representada por la Sra. K. Herrmann y por los Sres. P.‑J. Loewenthal y V. Bottka, en calidad de agentes,

parte recurrente en casación,

y en el que las otras partes en el procedimiento son:

República de Polonia, representada por los Sres. B. Majczyna, M. Rzotkiewicz y M. Szydło y por la Sra. K. Sokołowska, en calidad de agentes,

parte demandante en primera instancia,

Hungría, representada por los Sres. M. Z. Fehér y G. Kóos, en calidad de agentes,

parte coadyuvante en primera instancia,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),

integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, la Sra. R. Silva de Lapuerta, Vicepresidenta, los Sres. J.‑C. Bonichot (Ponente), A. Arabadjiev, E. Regan, A. Kumin y N. Wahl, Presidentes de Sala, y los Sres. M. Safjan, D. Šváby, S. Rodin y F. Biltgen, la Sra. K. Jürimäe y los Sres. C. Lycourgos, P. G. Xuereb y N. Jääskinen, Jueces;

Abogada General: Sra. J. Kokott;

Secretaria: Sra. R. Șereș, administradora;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 1 de septiembre de 2020;

oídas las conclusiones de la Abogada General, presentadas en audiencia pública el 15 de octubre de 2020;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante el presente recurso de casación, la Comisión Europea solicita que se anule la sentencia del Tribunal General de 16 de mayo de 2019, Polonia/Comisión (T‑836/16 y T‑624/17, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2019:338), mediante la que este anuló, por una parte, la Decisión C(2016) 5596 final de la Comisión, de 19 de septiembre de 2016, relativa a la medida SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) — Polonia — Impuesto polaco en el sector del comercio minorista, por la que se incoa el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, respecto de esta medida y se emplaza a la República de Polonia a suspender los tipos progresivos del impuesto en el sector del comercio minorista (en lo sucesivo, «Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal»), y, por otra parte, la Decisión (UE) 2018/160 de la Comisión, de 30 de junio de 2017, relativa a la ayuda estatal SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) ejecutada por Polonia en concepto de impuesto al comercio minorista (DO 2018, L 29, p. 38; en lo sucesivo «Decisión negativa») (en lo sucesivo, conjuntamente, «Decisiones controvertidas»).

Antecedentes del litigio

2 El Tribunal General expuso los antecedentes del litigio en los apartados 1 a 16 de la sentencia recurrida. Pueden resumirse del modo siguiente.

3 A principios de 2016, el Gobierno polaco consideró introducir un nuevo impuesto en el sector de la venta al por menor de mercancías, cuya base imponible sería el volumen de negocios y que tendría carácter progresivo.

4 Informada de ese proyecto, la Comisión envió a las autoridades polacas una solicitud de información indicando que los tipos impositivos progresivos sobre el volumen de negocios estaban, de hecho, vinculados al tamaño de la empresa y no a su rentabilidad, de modo que —según la Comisión— suponían una discriminación entre empresas y podían provocar graves perturbaciones del mercado. Según dicha institución, esos tipos establecen una desigualdad de trato entre empresas y, por lo tanto, debían considerarse selectivos. Al estimar que se cumplían todas las condiciones establecidas en el artículo 107 TFUE, apartado 1, la Comisión llegó a la conclusión de que dichos tipos constituían «ayudas de Estado», en el sentido de dicha disposición.

5 El 6 de julio de 2016, la República de Polonia adoptó la Ley sobre el Impuesto en el Sector del Comercio Minorista, relativa a la venta al por menor de mercancías al consumidor persona física, que entró en vigor el 1 de septiembre de 2016 (en lo sucesivo, «medida fiscal controvertida»). Los sujetos pasivos del mencionado impuesto son todos los minoristas, independientemente de su estatuto jurídico, y la base imponible está constituida por el volumen de negocios mensual, en la medida en que este supere los 17 millones de eslotis polacos (PLN) (aproximadamente 3 750 000 de euros). Su tipo es cero por debajo de un volumen de negocios mensual equivalente a dicha cantidad y asciende al 0,8 % para el tramo de volumen de negocios mensual comprendido entre 17 y 170 millones de PLN (aproximadamente 37 500 000 de euros) y al 1,4 % para el tramo de volumen de negocios mensual que supere esta última cantidad.

6 El 19 de septiembre de 2016 la Comisión adoptó la Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal. Mediante esa Decisión, la Comisión no solo emplazó a las autoridades polacas a que presentasen sus observaciones, sino que también requirió, sobre la base del artículo 13, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (DO 2015, L 248, p. 9), que suspendieran inmediatamente la «aplicación del tipo progresivo de [la medida fiscal controvertida] hasta [la adopción de] una decisión sobre su compatibilidad con el mercado interior». Habida cuenta de esa Decisión, la República de Polonia suspendió la aplicación de la medida fiscal controvertida.

7 El 30 de junio de 2017, la Comisión dio por concluido el procedimiento de investigación formal adoptando la Decisión negativa. En esencia, consideró que la medida fiscal controvertida constituía una ayuda de Estado incompatible con el mercado interior y que había sido ejecutada ilegalmente, de modo que las autoridades polacas debían cancelar definitivamente todos los pagos suspendidos en virtud de la Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal. Dado que la medida fiscal controvertida no se había aplicado de forma concreta, la Comisión consideró que no procedía recuperar ayuda alguna de los beneficiarios.

8 En las Decisiones controvertidas, la Comisión justificó, en esencia, la calificación de «ayuda de estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, de la medida fiscal controvertida del siguiente modo.

9 Por lo que respecta a la imputabilidad de esa medida al Estado y a su financiación mediante fondos estatales, la Comisión consideró que, al optar por un impuesto progresivo sobre el volumen de negocios, la República de Polonia había renunciado a una parte de los recursos fiscales que habría percibido si todas las empresas hubieran sido gravadas con el mismo tipo efectivo medio. Así pues, la medida fiscal controvertida implicaba una transferencia de fondos estatales a favor de determinadas empresas.

10 En cuanto a la existencia de una ventaja, la Comisión recordó que las medidas que alivian las cargas normalmente soportadas por las empresas proporcionan, al igual que las prestaciones positivas, una ventaja. Indicó que las empresas con un volumen de negocios reducido se beneficiarían, como consecuencia de la aplicación de la medida fiscal controvertida, de un trato fiscal ventajoso en comparación con las demás empresas sujetas a dicho impuesto. En efecto, según la Comisión, los tipos impositivos medios nulos o inferiores de las empresas con un bajo volumen de negocios en comparación con los tipos impositivos medios más elevados de las empresas con un volumen de negocios más importante favorecía a las primeras.

11 En lo que atañe al examen del requisito de selectividad, que pretende determinar si la medida fiscal controvertida puede favorecer indebidamente a determinadas empresas, la Comisión estimó que el sistema fiscal de referencia pertinente estaba constituido por el impuesto en el sector del comercio minorista, también respecto a las empresas con un volumen de negocios inferior a 17 millones de PLN (aproximadamente 3 750 000 de euros), pero sin que forme parte del mismo la estructura progresiva de tributación. Esa progresividad implicaba no solo tipos impositivos marginales, sino también tipos impositivos medios, diferentes entre empresas, lo que constituía —según la Comisión— una excepción al mencionado sistema de referencia, que debía conllevar un tipo impositivo único.

12 Ahora bien, a juicio de la Comisión, esa excepción no está justificada por la naturaleza o la estructura general de dicho sistema de referencia. En efecto, en opinión de la Comisión, el objetivo de redistribución alegado por las autoridades polacas no era compatible con la elección de un impuesto centrado en torno al volumen de negocios, dado que grava a las empresas en función de su volumen de actividad, pero no en función de sus costes, de su rentabilidad, de su capacidad contributiva o de facilidades de las que, según las autoridades polacas, solo las grandes empresas pueden disfrutar.

13 Por último, la afirmación de las autoridades polacas de que la estructura progresiva de tributación permitía el mantenimiento del pequeño comercio frente a la gran distribución fue interpretada por la Comisión como la prueba de que aquellas pretendían influir en la estructura de la competencia en el mercado.

Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida

14 El 30 de noviembre de 2016, la República de Polonia interpuso un recurso ante el Tribunal General solicitando la anulación de la Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal (asunto T‑836/16). Mediante decisión de 27 de abril de 2017, el Presidente de la Sala Novena del Tribunal General...

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