Control jurisdiccional directo de la legalidad de la actuacion comunitaria: el proceso de anulacion del art.173 TCE

Autor:Begoña Vidal Fernández
 
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3.1.INTRODUCCIÓN. ORIGEN DEL "RECURSO" DE ANULACIÓN COMUNITARIO.

Del título dado a este capítulo se deduce que su objeto se constriñe al tratamiento pormenorizado del instituto previsto en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, como directa consecuencia del carácter de Tratado-marco y de regulación con vocación universal que hemos venido predicando de éste en reiteradas ocasiones, y cuya aplicación exige frecuentemente la adopción de textos normativos (que a su vez serán objeto de ejecución particularizada a través de auténticos actos administrativos, esto es actos desprovistos de todo carácter normativo). Frente a la vocación universalizadora del TCE, la naturaleza eminentemente sectorial del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero se tradujo en la consideración del mismo como verdadero "Tratado-Ley", de manera que la aplicación y ejecución de sus disposiciones tiene lugar exclusivamente a través de actos administrativos puros, dirigidos además a un círculo cada vez más estrecho y de menor relevancia en el conjunto de la actividad comunitaria[1].

Por otra parte y por lo que respecta al "recurso" de anulación creado por el Tratado de Amsterdam en el art.35.6 TUE, conviene advertir que éste se ha visto absorbido desde su aparición por la vocación expansionista de la regulación del TCE, al igual que ocurrió con el "recurso" de anulación del TCEEA, en lo que se refiere a su estudio. Las principales diferencias entre el "recurso" de anulación de la CE y del TUE se ubican en la determinación del "bloque de legalidad" que sirve de parámetro de constitucionalidad para determinar la nulidad o no del acto cuestionado, como se verá al tratar los motivos que fundamentan el "recurso".

De manera general se puede decir que en el art.230 (ex art.173) TCE se recogen los rasgos fundamentales de la acción de nulidad, tal cual existe en los 6 países fundadores de la Comunidad, junto con lo que LOUIS[2] llama "ciertas derogaciones o desviaciones" que apuntan a otorgar una posición privilegiada a los Estados Miembros y a las instituciones, y a limitar el derecho de acción de los particulares.

El recurso de anulación del contencioso comunitario puede definirse como una acción dirigida contra un acto de las instituciones comunitarias tendente a obtener su anulación por ilegal. Y aunque aparece como homólogo del recurso por exceso de poder francés, del que efectivamente recoge sus rasgos más característicos, existen sin embargo diferencias importantes que le distinguen de aquél, fundamentalmente debidas a la influencia del Derecho alemán[3], referidas en particular a los presupuestos de admisibilidad, que en Derecho Comunitario obedecen a un régimen original[4] principalmente inspirado en la preocupación de restringir el acceso a la jurisdicción comunitaria a determinadas categorías de justiciables[5].

3.1.1.El recurso de anulación en Derecho comparado.

La idea de que los poderes públicos tienen que respetar las normas preestablecidas y que, por tanto, su actuación puede ser controlada por una autoridad pública, ha logrado imponerse finalmente, como hemos visto ya en el Capítulo I, pero no sin antes haber superado numerosas dificultades. Y aunque no se ha impuesto con homogeneidad en todos los países[6], cabe destacar el papel armonizador que en este punto ha jugado el Derecho Comunitario, en cuanto ordenamiento jurídico que busca ser común dentro de la diversidad que implica la coexistencia de diferentes familias jurídicas; así conceptos como ultra vires, abuse of power y the rules of natural justice vienen finalmente a referirse a supuestos de incompetencia, desviación de poder y violación de formas substanciales[7].

3.1.1.1.Sistema inglés.

En Derecho inglés el control judicial de la acción administrativa[8] está construido en torno a la doctrina del "ultra vires" (o exceso de poder)[9]. De acuerdo con EVANS[10] acción "ultra vires"tiene esencialmente el mismo significado que "acción sin jurisdicción" (esto es, incompetencia); utilizándose usualmente "vires" cuando se trata de actos administrativos y "jurisdicción" cuando se trata de decisiones judiciales[11].

En el sistema anglosajón pueden ser "ultra vires" no sólo los actos y decisiones administrativas, sino también los instrumentos legislativos subordinados, tanto en su contenido como en su aspecto procedimental; de modo que una autoridad pública puede abusar de sus poderes al ejercitarlos en una forma incorrecta o al adoptar un procedimiento impropio ("ultra vires" procedimental), así como por érroneo contenido ("ultra vires" substancial, que puede ir referido tanto a cuestiones de hecho, como de derecho, como de facultades discrecionales cuando no sean ejercidas en el sentido y para los fines para los que han sido atribuidas, con buena fe y no caprichosamente). Pero mientras la administración se mueva dentro del círculo de sus atribuciones los tribunales no pueden entrar a controlar ni el fondo del asunto ni el modo en que aquéllas son desempeñadas[12].

Para mejor comprender el Derecho inglés, acaso sea preciso una brevísima revisión de su historia.

El "absolutismo" aplicado a la noción de "Estado" nunca fue recibido en Inglaterra. El lugar del Estado fue inmediatamente ocupado por la "Corona", sometida a su vez a la ley general del país, es decir a la Common Law, desde el siglo XIII[13]. La noción de "legalidad" no llega a imponerse como concepto autónomo por razones históricas; y si se sanciona la ilegalidad de los actos no es por que afecte a una norma jurídica sino porque atenta contra la soberanía de la corona, pues cuando una autoridad sobrepasa los poderes con que ha sido investida estáusurpando el poder original de la Corona[14]. Las acciones procesales son entonces dos: certiorari o confirmación hecha por la Justicia Real de la existencia de una irregularidad, a partir de una solicitud de un demandante[15]; y declaration en la cual el recurrente se contenta con preguntar al juez si el acto atacado es o no legal, suponiendo que el autor del acto obró de buena fe y que no vacilará en retirarlo. Para PETERSEN certiorari y declaration cumplen el papel del recurso de anulación en Derecho Comunitario[16].

Actualmente los actos de la Administración en Derecho inglés pueden ser impugnados[17]:

- ante las jurisdicciones especiales ("tribunals"), que es la vía normal;

- por vía de los procedimientos ordinarios para proteger los derechos subjetivos de los particulares ante las jurisdicciones de derecho común;

- y por vía de un procedimiento especial ("application for judicial review") ante una formación especial de las jurisdicciones de derecho común (la Crown Office List de la Queen's Bench Division de la High Court): cuando un justiciable busca la anulación de una decisión de la Administración o de un "tribunal"; o la orden de hacer respetar el derecho[18].

Esta total unidad judicial que refleja el sistema inglés (especialmente relevante a partir de 1981, cuando se crea dentro de la High Court la Crown Office List) podría inducir a pensar en eventuales problemas causados por la posible elección entre el juez competente para conocer, bien administrativo, bien de derecho privado[19]. Sin embargo no llega a plantearse tal situación ya que la organización general del contencioso en Reino Unido da lugar a una separación práctica según la materia en causa que, en razón de su especificidad, no deja paso a conflictos de competencia entre el juez de derecho común y los "tribunals";

y el único debate que se establece radica en la correcta utilización de los diferentes procedimientos en el interior de las jurisdicciones de derecho común. Como dice BELL[20] la unidad fundamental de las jurisdicciones de derecho público y de derecho privado permite una evolución armoniosa del derecho ante las demandas del cuidadano de una mejor protección contra cualquier forma de poder unilateral, sea público o privado.

3.1.1.2.Sistema Alemán.

En el sistema alemán, la sumisión del Estado al Derecho (desde mediados del s. XIX) es la base y la explicación de los derechos individuales contra el Estado, a partir de la concepción de éste como "persona jurídica"[21].

La estructura de la Jurisdicción administrativa alemana es, para FROMONT y RIEG[22] más desarrollada que la francesa en cuanto cuenta con tres instancias en lugar de dos[23]; pero en revancha tiene competencias menos amplias, como consecuencia de las atribuidas a la jurisdicción ordinaria en materia de Derecho público[24]. Por otra parte en este sistema la noción de acto impugnable, que se deduce del concepto de acto administrativo que se adopta, es más restringida. Ya vimos como este concepto es más amplio en el sistema francés, donde tienen cabida también los "reglamentos administrativos"[25]. En derecho alemán no es posible la impugnación por vía jurisdiccional administrativa de éstos sino que ha de hacerse ante la jurisdicción constitucional limitada -en similares condiciones que las leyes- al control de la constitucionalidad del mismo[26].

Son actos administrativos los actos unilaterales del poder público, que emanan de una autoridad administrativa, con efectos inmediatos (exceptuados los actos normativos -es decir los reglamentos, como acabamos de especificar-, y los actos jurisdiccionales)[27]. A este concepto, cuyo origen remoto se encuentra en OTTO MAYER, responde la definición legal de acto administrativo, contenida en el parágrafo 35.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo alemana, como toda medida o decisión públicas adoptadas por una autoridad, para la regulación de un supuesto concreto, en el ámbito del Derecho público, con efectos jurídicos externos directos.

La legitimación para interponer la demanda de anulación está reconocida, de modo muy estricto, solamente a quienes acrediten la vulneración de un derecho, con el propósito...

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