Control jurisdiccional de la legalidad comunitaria

Autor:Begoña Vidal Fernández
 
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¿EXISTE UN CONTROL JURISDICCIONAL DE LA LEGALIDAD COMUNITARIA?.

La existencia de un control jurisdiccional de la actuación de las instituciones comunitarias no presenta duda alguna: la Comunidad Europea es una Comunidad de Derecho, con el consiguiente sometimiento indiscutido y declarado de todos los poderes públicos a la legalidad comunitaria.

Lo que ahora estamos planteando es la posibilidad de un control de índole jurisdiccional, no solamente político, de esa legalidad comunitaria, es decir la posible existencia de un control jurisdiccional a un nivel jurídicamente superior, a un nivel constitucional (en definitiva se trata de afirmar la existencia, o no, de una Justicia Constitucional comunitaria).

La respuesta a este planteamiento exige la previa resolución de otro punto no suficientemente aclarado en la doctrina -a pesar de la contundencia de algunas declaraciones a las que se podría criticar la falta de una base doctrinal sólida que sea el resultado de un análisis y un estudio riguroso y científico- cual es el de la naturaleza jurídica (constitucional[1] o no) de los Tratados fundacionales y de sus modificaciones posteriores, particularmente de su versión más evolucionada: el Tratado constitutivo de la Unión Europea, firmado en Maastricht en 1992, modificado por el Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997.

No cabe duda de que la intención de lograr, al final de un proceso más o menos largo de integración, la unificación política de la llamada Europa Occidental, estaba muy presente en el movimiento ideológico promotor inmediato del fenómeno comunitario[2]. De hecho, según nos informan BOWIE y FRIEDRICH[3], en el momento de firmarse, a finales de 1951, el Tratado sobre la Comunidad Europea de Defensa, afloraron los problemas derivados de la inexistencia de una Comunidad Política Europea que estableciera una base constitucional efectiva para esa Comunidad de Defensa.

A este sentimiento responde la denominada Resolución de Luxemburgo, adoptada el 10 de octubre de 1952 por los seis Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros de la C.E.C.A., en la que recuerdan que el objetivo final siempre ha sido y continúa siendo desembocar en la constitución de una Comunidad política europea, tan amplia como sea posible, constatando a continuación que "la constitución de tal Comunidad de estructura federal o confederal está vinculada al establecimiento de bases comunes de desarrollo económico y a una fusión de los intereses esenciales de los Estados Miembros".

En este contexto es preciso no olvidar en ningún momento el trasfondo político que impulsó desde finales de la década de los años 40 el movimiento integracionista europeo, y que condujo a la antedicha Resolución de Luxemburgo. Así, cuando apenas tres años más tarde los mismos Ministros de Asuntos Exteriores se reúnen en Mesina (Conferencia Intergubernamental de 2 de junio de 1955), el representante de los Países Bajos (Sr. BEYEN) hace hincapié en la necesidad de reubicar en su contexto el contenido de la Resolución de Luxemburgo, contexto que venía definido por la extrema gravedad que se venía confiriendo a la conocida como "amenaza soviética"[4], clave en todo momento del proceso de integración europea. Como tal fue expresada por W. HALLSTEIN, representante de la República Federal Alemana en la Conferencia de Mesina:

"No podrá asegurarse paz alguna sin un equilibrio entre el Este y el Oeste y, por otra parte, no será posible equilibrio ninguno sin la integración... no existe ninguna posibilidad de elección entre continuar el proceso de integración o esperar; la única elección posible es entre la integración y la desintegración..."[5].

Desde el primer momento surgen diferentes tendencias en torno al método a seguir para hacer realidad ese proyecto de integración. Es entonces cuando en el panorama europeo se dibujan claramente las 2 principales corrientes, contrapuestas: la concepción constitucionalista, que deseaba la construcción de una organización política de Europa de tipo federal[6]; y la estrategia funcionalista[7], que fue la que finalmente se impuso tras la famosa Declaración Schuman[8], en la cual suele ubicar la doctrina el punto de partida histórico de la realidad institucional de las Comunidades Europeas[9].

Sin embargo, la trascendencia que actualmente se reconoce sin vacilaciones a la declaración del 9 de mayo de 1950, no siempre estuvo exenta de zonas obscuras y polémicas. De hecho en el curso de los debates celebrados en los seis Parlamentos nacionales, necesarios para la ratificación del Tratado constitutivo de la C.E.C.A., surgió con insistencia la cuestión de si el Plan Schuman estaba verdaderamente al servicio de la paz, según su contenido trataba de transmitir. Las respuestas dadas por los diputados nacionales fueron muy diferentes, dependiendo fundamentalmente del partido político a que perteneciera el diputado interviniente. En general únicamente los miembros de los diferentes Partidos Comunistas europeos se opusieron abiertamente a esta iniciativa, en la que veían en realidad la preparación de una nueva guerra, instigada por los americanos, al ofrecer a Alemania una ocasión de rearme[10].

En la firma de los Tratados de Roma de 1957, constitutivos de las otras dos Comunidades (CEE y CEEA), fue la lógica, como ponen de manifiesto CATALANO y SCARPA[11], la que impuso una solución de tipo constitucional, ante la extensión del objeto de la integración a realizar. Se fijaron los principios reguladores de las líneas fundamentales de una política común en los sectores de la agricultura, transportes, de la competencia, etc...; se establecieron los oportunos procedimientos para la adopción de las normas de aplicación de dichos preceptos y se aseguraron rigurosos e incisivos controles de legalidad para impedir toda infracción tanto de los principios sancionados como -sobre todo- de los límites respectivos de las competencias comunitarias y de las que seguían perteneciendo a los Estados miembros. De esta forma se atribuyó a las nuevas Comunidades un auténtico y propio poder normativo primario, que implicaba la facultad de realizar una elección política en relación con el tiempo y los modos de aplicación de los principios insertos en los Tratados[12].

Como puede deducirse de lo que antecede, la determinación de la naturaleza jurídica de las Comunidades reviste no solamente un carácter jurídico sino también, y sobre todo, un carácter político. Las diferentes teorías propuestas sobre ella reflejan y determinan tanto el clima como las perspectivas políticas de la época en que fueron formuladas[13]. La idea de una Unión política -en un principio demasiado difusa para resultar molesta a ningún Estado miembro[14]- ha ido tomando forma y consistencia en un proceso continuado de desarrollo y profundización que, desde la óptica del PE[15], podemos sintetizar en los siguientes hitos políticos[16]:

1.- Declaración Shuman, de 9 de mayo de 1950. Constituye el primero de estos hitos al proponer la creación de la CECA haciendo referencia explícita a una "federación europea"[17].

2.- Proyecto de Comunidad Europea de Defensa, de 1952, donde se habla de la integración de las fuerzas de defensa de los seis Estados implicados en una "organización europea supranacional".

3.- Tratado de la Comunidad Económica Europea, de 1957, en cuyo Preámbulo se proclama que "las Altas Partes contratantes declaran su determinación de establecer los fundamentos de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos...".

4.- Cumbre de la Haya de diciembre de 1969, de la que surgió el informe Davignon (julio de 1970) sobre los problemas de la unificación política.

5.- Informe Vedel de marzo de 1972, conteniendo como propuesta central -que no prosperó- la introducción de un poder de codecisión del PE en materia legislativa, presupuestaria, de designación del Presidente de la Comisión, y de ratificación de Tratados.

6.- Cumbre de Paris de octubre de 1972 y de Copenhague de diciembre de 1973, donde los Jefes de Estado y de Gobierno reafirman su intención de transformar antes del fin del decenio, el conjunto de sus relaciones en una "Unión Europea" (se propondrá

nuevamente el mismo objetivo en la Cumbre de Stuttgart de 1983).

7.- Informe Tindemans, de 29 de diciembre de 1975, que tampoco prosperó, en el que se proponía una "Unión Europea" con un centro de decisión único que guiara progresivamente las políticas comunes en materia exterior, económica, monetaria, social y regional; asegurando simultáneamente la tutela de los derechos de los ciudadanos, mediante, en primer lugar, el establecimiento de una "ciudadanía europea", generadora de derechos individuales[18].

8.- Proyecto SPINELLI, adoptado por el PE en febrero de 1984, elaborado en el seno de la Comisión interinstitucional creada en el PE en julio de 1981, con la tarea de proponer una reforma de los Tratados con vistas a realizar la Unión Europea.

9.- Acta Única Europea, en vigor el 1 de julio de 1987, en cuyo Preámbulo los Estados signatarios declaran la voluntad de continuar la obra iniciada con los Tratados constitutivos de las Comunidades y de transformar el conjunto de relaciones económicas en una Unión Europea. En realidad es el precio que tuvieron que pagar los Gobiernos para "paralizar" el Proyecto Spinelli.

10.- Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht en febrero de 1992, en vigor en noviembre de 1993[19], significa un paso más, aunque pequeño, en el camino de la integración hacia una Unión Europea de tipo federal. Esta fue la razón por la que, a pesar de sus deficiencias y de sus lagunas, dicho Tratado fue ratificado -con rotundidad aunque sin entusiasmo- tanto por el PE como por la Comisión.

Por lo que respecta al PE, el sentimiento general de los diputados europeos puede resumirse en la explicación del voto hecha por uno de ellos, el liberal francés...

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