Il Kosovo tra l'amministrazione delle Nazioni Unite e le prospettive di ammissione all'Unione europea

• Author: Ivan Ingravallo
• Position: Ricercatore di diritto internazionale nell'Università degli studi di Bari Aldo Moro
• Pages: 528-543

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@1. Premessa

1. Il Kosovo, provincia meridionale della Serbia abitata in maggioranza da persone di origine albanese, è stato oggetto nell'ultimo decennio di numerosi eventi rilevanti e controversi. A partire dal 1998, infatti, la Repubblica federale di Iugoslavia (RFI) governata da Slobodan Milosevic fu accusata da numerosi Stati occidentali di violare i diritti umani della

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minoranza albanese del Kosovo, che da tempo aveva manifestato l'intenzione di rendersi indipendente. Tra il marzo e il giugno 1999 numerosi Stati appartenenti alla NATO effettuarono intensi bombardamenti contro la RFI. Il 10 giugno 1999 il Consiglio di sicurezza dell'ONU adottò la risoluzione 1244¹, con la quale decise che il Kosovo sarebbe stato amministrato da una operazione di pace delle Nazioni Unite (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, UNMIK). La risoluzione 1244 fu adottata dopo che Milosevic accettò il piano di mediazione proposto dal G8 e incorporato nella stessa risoluzione² e dopo la conclusione, avvenuta il 9 giugno, di un accordo militare-tecnico tra la forza militare denominata KFOR (Kosovo force, a guida NATO) e la RFI (c.d. Accordo di Kumanovo)³.

L'UNMIK ha amministrato quel territorio per quasi nove anni, finché il 17 febbraio 2008 l'Assemblea del Kosovo ne ha proclamato l'indipendenza dalla Serbia. Tale dichiarazione ha incontrato il favore solo di una parte della comunità internazionale e la ferma opposizione della Serbia e di numerosi altri Stati; è al centro di una complessa questione politica e giuridica, della quale si sta occupando anche la Corte internazionale di giustizia; l'8 ottobre 2008, infatti, l'Assemblea generale dell'ONU ha adottato la risoluzione 63/3⁴con cui ha chiesto alla Corte un parere sulla seguente questione: "Is the unilateral declaration of independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo in accordance with international law?".

Di seguito, dopo aver considerato sinteticamente le caratteristiche dell'amministrazione delle Nazioni Unite in Kosovo e la questione dello status finale del territorio, ci occuperemo del ruolo che l'Unione europea ha svolto e svolge in quel territorio, cercando di verificare la praticabilità dell'ipotesi che si sta progressivamente consolidando: superare l'attuale fase di aspro confronto attraverso la prospettiva di integrazione dei Balcani occidentali nell'Unione europea.

@2. Il Kosovo sotto l'amministrazione delle Nazioni Unite (1999-2008)

2. La risoluzione 1244 è stata approvata sulla base del compromesso raggiunto tra gli Stati del G8 (quattro dei quali sono anche membri permanenti del Consiglio di sicurezza) e contiene più di un'ambiguità. A causa delle divisioni tra i membri permanenti, dopo la risoluzione 1244 il Consiglio non è stato in grado di adottare alcuna altra risoluzione relativa al Kosovo, in merito al quale vi sono state solo alcune dichiarazioni della Presidenza di turno del Consiglio.

Il primo elemento di ambiguità è dovuto alla scelta del Consiglio di istituire l'UNMIK e autorizzare il dispiegamento di una forza militare abilitata anche ad usare la forza (la menzionata KFOR)⁵, lasciando queste due presenze internazionali tra loro autonome e indipen-

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denti; l'apparato di amministrazione civile e quello militare non sono integrati in un'unica operazione e hanno un mero obbligo di coordinare le rispettive attività.

In secondo luogo, la risoluzione 1244 non ha definito lo status futuro del Kosovo, limitandosi a rinviare ad una "soluzione politica" da raggiungere tra le parti interessate. Essa riconosce tanto la sovranità e l'integrità territoriale della RFI, quanto il diritto del Kosovo ad un'autonomia sostanziale. In Kosovo è mancato sin dall'inizio un qualsiasi accordo di riconciliazione nazionale tra i serbi e gli albanesi; la mancanza di una opinione condivisa sullo status finale del Kosovo, dovuta alle menzionate divisioni in seno al Consiglio di sicurezza, ha impedito di indirizzare il lavoro dell'UNMIK verso una chiara direzione e ne ha reso assai difficile il compito, come vedremo.

Infine, il terzo elemento di ambiguità risiede nella circostanza che la risoluzione 1244 prevede per le due presenze internazionali una durata potenzialmente illimitata, in quanto dispone che le stesse, passato un anno dalla loro istituzione, possano continuare "thereafter unless the Security Council decides otherwise"⁶. Questa scelta inusuale⁷, dettata da motivi politici e dall'obiettivo di giungere ad un compromesso tra i membri permanenti⁸, ha prodotto una assai rilevante limitazione della sovranità della RFI sul Kosovo⁹, ha reso meno "centrale" il ruolo del Consiglio di sicurezza nell'amministrazione del territorio e comporta delle conseguenze giuridiche significative sulla sua durata. L'UNMIK e la KFOR, infatti, sono legittimate a proseguire finché il Consiglio, con il voto favorevole (o almeno l'astensione) dei cinque membri permanenti, deciderà che sono venute meno le ragioni della loro permanenza in Kosovo¹⁰.

@3. Segue: l'ampiezza dei poteri dell'UNMIK e l'esclusione della RFI dall'amministrazione del Kosovo

3. Come accennato, la RFI accettò il ritiro temporaneo del proprio personale militare, paramilitare e di polizia dal Kosovo, condizione indispensabile per la cessazione dei bombardamenti, l'inizio dell'amministrazione dell'UNMIK e il dispiegamento della KFOR. In

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effetti, fu l'intero apparato amministrativo iugoslavo a lasciare il Kosovo, anche per il timore di ritorsioni da parte dei kosovari albanesi.

Il vuoto di potere che si venne a creare fu colmato dall'UNMIK. Il Segretario generale dell'ONU, infatti, in un rapporto del 12 luglio 1999¹¹, affermò che in Kosovo "all legislative and executive powers, including the administration of the judiciary, will, therefore, be vested in UNMIK"¹². In questo modo l'UNMIK è divenuto il soggetto incaricato dell'intera amministrazione civile del Kosovo¹³. Una tale ampiezza di poteri, peraltro, non era stata prevista dalla risoluzione 1244, in base alla quale l'UNMIK avrebbe dovuto "performing basic civilian administrative functions where and as lons as required"¹⁴.

L'UNMIK è stata articolata attraverso una quadripartizione dei compiti, affidati a distinte componenti: amministrazione civile transitoria, questioni umanitarie (che ha poi avuto termine una volta cessata l'iniziale emergenza, mentre nel maggio 2001 è stato creato un pilastro dedicato a giustizia e affari interni), creazione e rafforzamento delle istituzioni, ricostruzione economica. L'UNMIK è guidata da un Rappresentante speciale del Segretario generale e, come accennato, la risoluzione 1244 le ha assegnato il compito di amministrare il Kosovo per garantirne l'autonomia sostanziale nell'ambito della RFI e di creare le istituzioni provvisorie democratiche di autogoverno che assicurino le condizioni per una convivenza pacifica e per una vita normale per tutti gli abitanti del Kosovo¹⁵. La risoluzione non parla di autodeterminazione del Kosovo, il che appare peraltro condivisibile, in quanto alla situazione in questione non sembra applicabile quel diritto¹⁶.

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Il par. 10 della risoluzione 1244 ha autorizzato il Segretario generale ad istituire l'UNMIK con l'assistenza di altre organizzazioni internazionali (non aventi un carattere militare). In particolare, l'OSCE e l'UE hanno assunto la responsabilità, rispettivamente, del pilastro relativo alle istituzioni democratiche¹⁷ e di quello per gli affari economici dell'UNMIK¹⁸, hanno svolto le loro attività sotto la direzione complessiva del Rappresentante speciale del Segretario generale¹⁹, contribuendo così ad uno sviluppo integrato delle rispettive funzioni. La direzione delle Nazioni Unite è resa necessaria da un punto di vista pratico e operativo²⁰e lo stesso Segretario generale, nel proporre la suddivisione dell'UNMIK in pilastri e l'assegnazione del ruolo-guida di due tra questi all'OSCE e all'UE, sottolineò che l'Amministrazione si sarebbe svolta sotto l'egida dell'ONU e in collaborazione con altre organizzazioni internazionali²¹.

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Come accennato, dopo il giugno 1999 il Consiglio di sicurezza non è stato in grado di adottare alcuna altra risoluzione sul Kosovo. Di conseguenza, la gestione dell'operazione civile e di quella militare è stata svolta in piena autonomia da parte, rispettivamente, del Segretario generale dell'ONU (per l'UNMIK) e degli Stati partecipanti alla KFOR (per quest'ultima). Il Kosovo è stato amministrato dall'UNMIK senza possibilità di intervento da parte della RFI, che pure manteneva la sovranità formale sulla sua provincia meridionale; inoltre, nonostante la risoluzione 1244 prevedesse che, dopo il ritiro, "an agreed number of Yugoslav and Serbian personnel will be permitted to return" in Kosovo²², ciò non è avvenuto.

Il Segretario generale ha proposto, nel citato rapporto del 12 luglio 1999, e in seguito sviluppato una strategia in cinque fasi progressive e integrate: a) creazione e rafforzamento dell'UNMIK; b) rafforzamento dello stato di diritto e parziale trasferimento dei poteri alla popolazione; c) svolgimento di elezioni; d) creazione di istituzioni provvisorie rappresentative della popolazione kosovara; e) determinazione dello status finale e trasferimento dei restanti poteri dall'UNMIK alle istituzioni definitive di governo del Kosovo. Tra i numerosi atti adottati dall'UNMIK negli anni in cui ha amministrato il Kosovo presenta un rilievo particolare il Constitutional framework for provisional self-government in Kosovo, approvato il 15 maggio 2001, che rappresenta il principale atto per l'autogoverno di quel territorio²³, in base al quale sono state create le istituzioni provvisorie kosovare: l'Assemblea, il Presidente e il Primo ministro. L'UNMIK, con il Constitutional framework, si è anche auto-conferita ampi poteri di amministrazione del Kosovo in alcuni importanti settori, come gli affari esteri²⁴.

@4. Il dissenso sullo status finale e le proposte...