La Lucha contra el fraude del presupuesto de la Unión Europea desde la perspectiva de la Constitución Europea
| Author | Prof. Dr. Lorenzo Picotti |
| Profession | Catedrático de Derecho Penal. Facultad de Derecho de la Università degli Studi di Verona |
| Pages | 43-88 |
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El tema de la lucha contra los fraudes y las otras actividades ilegales que ofenden a los intereses financiaros de las Comunidades Europeas, que ya se ha convertido en una tradición, en los últimos años se ha enriquecido con muchos elementos novedosos y relevantes, que se refieren no sólo a los ordenamientos italiano y español, sino también y sobre todo al comunitario, dejando prefigurar importantes desarrollos, que envuelven más directamente el papel del derecho penal en el nuevo marco de competencias introducido por el Tratado por el que establece una Constitución para Europa1, con las perspectivas de política criminal común relacionadas con la misma.
Hoy en día, sin embargo, sigue faltando una disciplina jurídica unitaria a nivel supranacional. Pues bien, es oportuno empezar haciendo referencia a grandes rasgos a las características y a las dimensiones empíricas del fenómeno a contrastar (párrafo 2), que concierne principalmente, en la vertiente de las "salidas" -directamente o indirectamente a cargo de los presupuestos generales de las Comunidades Europeas- a las subvenciones, a las ayudas y a las financiaciones a empresas y a entidades públicas y privadas, y en la vertiente de los "ingresos", a la materia fiscal y aduanera. Desde una perspectiva jurídica se podrán citar, a continuación, las definiciones normativas exis-Page 44tentes a nivel europeo, haciendo hincapié a la titularidad y al contenido de los intereses ofendidos (párrafo 3).
Incluso a partir de este análisis rápido, resulta evidente que, por un lado, existe la necesidad de proteger estos intereses del modo más eficaz posible en todo el territorio de la Comunidad Europea -siendo ella también la titular- y por otro, que los hechos delictivos objeto de este estudio tienen una naturaleza frecuentemente transfronteriza. No obstante, hasta ahora no se le ha reconocido una expresa competencia penal para intervenir con el tipo de sanciones mencionado.
El marco de los instrumentos jurídicos utilizados se estructura, por tanto, entre un nivel supranacional, diferenciado a su vez en instrumentos de derecho "comunitario" en sentido estricto y otros reconducibles al derecho de la Unión Europea en sentido amplio (párrafo 4), y un nivel nacional, que se refiere a los ordenamientos de cada uno de los Estados miembros (párrafo 5), entre los que se analizará, en concreto, el italiano (párrafo 6).
No obstante, el tipo de competencias citado está a punto de modificarse, gracias a las disposiciones del Tratado constitucional recién suscrito en Roma y en fase de ratificación por parte de los 25 Estados miembros, que -entre otras cosas- redefine radicalmente las relaciones entre derecho comunitario y derecho penal. Por ello, en la última parte, se analizarán las perspectivas de creación de un verdadero sistema "derecho penal europeo" para combatir los fraudes y las demás actividades ilegales que perjudican a los intereses financieros comunitarios, a partir del proyecto diseñado por el Corpus Iuris, que puede encontrar una base jurídica adecuada en el ámbito de las diferentes atribuciones que la Unión Europea tendrá en materia penal (párrafo 7).
El problema de la tutela jurídica de los intereses financieros de las Comunidades Europeas se planteó concretamente a partir de los Años Setenta, cuando entró en vigor el sistema de "recursos propios", que prevé ingresos autónomos en los presupuestos generales de la Comunidad Europea, procedentes de fuentes diversas (porcentaje sobre la base imponible anual global del impuesto sobre el valor añadido de cada Estado miembro; ingresos agrícolas; derechos y impuestos aduaneros sobre unos determinados productos; contribución nacional anual sobre el producto interior bruto: llamado cuarto recurso), con una modificación revolucionaria respecto al sistema anterior, en el que el patrimonio comunitario estaba formado esencialmente por las contribuciones directas de los Estados miembros, por ello considerados todavía sus "titulares".
La dilatación y la autonomía del budget comunitario se han manifestado paralelamente en la vertiente de las salidas (o "gastos", según la terminología utilizada en las traducciones de los escritos oficiales), constituidas, en su mayoría, o por subvenciones generales para la política agrícola (PAC) y atribuidas al Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA); o bien, por los llamados "fondos estructurales" (financiaciones para intervenciones de obras públicas, fondo social europeo, etc.), y naturalmente por las demás intervenciones (las llamadas acciones estructurales), gestionadas directa-Page 45mente por la Comisión en el ámbito de la investigación y del desarrollo, la tutela de los consumidores, el medioambiente, la ayuda a los Países terceros, etc.2.
Por ello, es comprensible que junto a la expansión del sistema financiero de las Comunidades Europeas también se hayan dilatado las ocasiones para nuevos comportamientos ilícitos, motivados por el perseguimiento de intereses multíplices y cada vez más conspicuos, no sólo desde la vertiente más "tradicional" de la evasión fiscal y del contrabando aduanero (que perjudican a los ingresos de los presupuestos generales comunitarios), sino también desde la de la indebida o fraudulenta obtención de beneficios y subvenciones, o de su utilización abusiva o ilegítima (que en cambio perjudican a las salidas previstas por los presupuestos generales).
Resulta muy preocupante sobre todo que este complejo fenómeno encuentre sus raíces en la delincuencia organizada y de carácter mafioso, creando connivencias y corruptelas en los órganos y organismos públicos, además de ramificaciones que van más allá de las fronteras de cada uno de los Estados miembros, hasta el punto de situarse entre las manifestaciones más insidiosas del crimen económico y "transnacional"3.
Del análisis empírico del fenómeno4, emerge que la comisión de un fraude comunitario se basa en la explotación de la regulación normativa de: o bien de obligaciones, o de pretensiones de pago de naturaleza pública -a través de declaraciones falsas (mediante falsificación material de los documentos, o mediante formación de su contenido ideológicamente no verdadero o inexacto)- o bien de otros artificios, para simular la existencia de las condiciones para la aplicación de una disposición "favorable" (por ejemplo: para la obtención de premios, subsidios o subvenciones, bien para disfrutar de un régimen fiscal o aduanero privilegiado); o, en cambio, para disimular la existencia de las condiciones para la aplicación de una disposición "desfavorable" (por ejemplo: en relación a aranceles, sanciones o impuestos fiscales).
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Por consiguiente los fraudes se benefician de las lagunas normativas de la disciplina comunitaria -muy compleja y con frecuentes aspectos de...
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