Mecanismos da política migratória da União Europeia: como o bloco está respondendo ao aumento do número de refugiados

• Author: Paula Wojcikiewicz Almeida
• Pages: 119-149

MECANISMOS DA POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA:

COMO O BLOCO ESTÁ RESPONDENDO AO AUMENTO DO

NÚMERO DE REFUGIADOS

NATÁLIA COUTINHO PONTES1

Resumo

Os debates sobre a questão migratória no âmbito da União Europeia são deli-

cados e complexos, mas necessários para o aprofundamento do processo de

integração. Em 2013, foi dado mais um passo para o aperfeiçoamento do Siste-

ma Europeu Comum de Asilo que visa lidar de maneira uniforme com todos os

aspectos relacionados aos procedimentos de concessão do asilo a indivíduos

de países terceiros que buscam proteção na UE. Porém, nos últimos anos, em

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política migratória e uma possível necessidade de atualização desta e agrava-

do o dilema entre, de um lado, o aumento da integração e a padronização das

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com a manutenção de sua estabilidade econômica, política e social, e com sua

segurança. Assim, no presente artigo busca-se analisar a política migratória da

    

mecanismos, bem como importantes aspectos do fenômeno que é o aumento

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de proteção internacional.

Palavras-chave

Política migratória, refugiados, Sistema Europeu Comum de Asilo, Regulamen-

to Dublin, União Europeia.

Introdução

A União Europeia sempre foi um polo de atração de migrantes em geral. Parce-

la importante desses migrantes é composta de pessoas que fogem de guerras

civis, perseguições e violência causadas por grupos dentro de seus países de

1 Graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal Fluminense. O conteúdo

e as opiniões emitidas no presente artigo são de exclusiva responsabilidade de seu autor.

120 REVISTA DO PROGRAMA DE DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

origem e das quais seus Estados não conseguem defendê-las ou, muitas vezes,

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mente do norte da África, da Ásia e do Oriente Médio.

A partir de 1997, quando foi assinado o Tratado de Amsterdã, a União

Europeia passou a ter competência para legislar sobre as políticas migratórias

e de asilo a indivíduos provenientes de países terceiros. A livre circulação de

pessoas através das fronteiras internas da UE, que foi estabelecida com a cria-

ção do Espaço Schengen, exige um controle mais aprofundado nas fronteiras

externas do bloco. Nos últimos meses, os países-membros têm sentido que

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imigrantes e pessoas em busca de asilo, fenômeno agravado pela instabilidade

decorrente dos movimentos pró-democracia da “Primavera Árabe” que têm

ocorrido no norte da África e no Oriente Médio. A reação dos países-membros

a essas revoltas foi marcada por preocupações com a segurança, que resulta-

ram no aumento do controle sobre as fronteiras externas da Área Schengen,

resposta esta considerada inadequada por Cecilia Malmström, comissária eu-

ropeia responsável pela questão migratória2. A própria Comissão Europeia já

admitiu que a política migratória precisa ser revista3

proveniente desses movimentos, alguns países-membros da UE questionaram

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Atualmente, é crítica a situação de muitas pessoas que são fortemente

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íses de origem. Apesar de a União Europeia não ser o principal destino dos

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condições arriscadas. Em 2012, houve 355.500 pedidos de asilo, um aumento

de 9% em relação ao ano anterior. Em 2013, centenas de pessoas morreram

em naufrágios de barcos na travessia do Mar Mediterrâneo em direção ao con-

tinente, sendo esta a rota mais perigosa para as pessoas que fogem desses

  5. Muitos não conseguem regularizar sua situação no

2 PASCOUAU, Yves.   -

ce mutuelles.         

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3 Dado disponível em:

dencia-falta-de-politica-migratoria-da-ue/>

4 FARGUES, Philippe; FANDRICH, Christine. Migration after the Arab Spring. Disponível em:

5 Id.

MECANISMOS DA POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA 121

6. É urgente que os go-

vernos dos países-membros do bloco concretizem os projetos resultantes das

negociações e tomem providências para atualizar suas políticas migratórias e

de asilo e adequá-las ao contexto atual.

Assim, para melhor analisar como a atual política migratória está respon-

   

forma: inicialmente, serão abordados os mecanismos da política migratória eu-

ropeia e seus avanços, em especial, o processo de consolidação do recente Sis-

tema Europeu Comum de Asilo (Seca) e seu efeito prático, o funcionamento do

espaço Schengen, os Regulamentos Dublin II e III, o Plano de Ação em matéria

de Asilo e outros instrumentos de apoio ao Seca (I). Em seguida, será analisado

o fenômeno do aumento do número de requerentes de asilo, as formas de in-

-



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ção especial através da elaboração de políticas próprias para responder a eles.

I — Mecanismos da Política Migratória Europeia

A gestão das fronteiras externas da União Europeia baseia-se em um conjunto

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adaptando gradativamente. Este é um tema delicado e complexo, e muitas ve-

   

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mentais e estruturais para o bom funcionamento do Espaço Schengen7.

A partir da assinatura do Tratado de Amsterdã, a UE passou a ter compe-

tência para legislar sobre esse tema. As decisões no que tange a esses assuntos

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processo legislativo ordinário, ou seja, tanto o Conselho quanto o Parlamento

fazem parte do processo decisório em situação de igualdade8.

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muitas vezes mencionada neste artigo, bem como são os efeitos decorrentes da imigração

ilegal, que em muitos casos, condizem com os da entrada de refugiados.

7 PASCOUAU, Yves.   -

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8 Título V do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Disponível em:

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122 REVISTA DO PROGRAMA DE DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

A política migratória europeia tem como base três Acordos relevantes dos

quais partiram os posteriores avanços nessa questão. São eles: 1) os Acordos

de Schengen de 1985, que garantem a livre circulação entre as fronteiras inter-

nas do bloco; 2) a Convenção de Dublin de 1990, que estabeleceu as condições

para demanda e concessão de asilo; e 3) os Acordos de Haia de 2004, que re-

gulam a luta contra a imigração irregular no bloco9. Além disso, tal política se

 -

gração social de migrantes e a cooperação para o desenvolvimento, que são os

principais eixos políticos reunidos no Pacto Europeu sobre Imigração e Asilo10.

1. Espaço Schengen e a Livre Circulação

A livre circulação de pessoas e a suspensão dos controles entre as fronteiras

políticas internas ao bloco entre os países-membros foi possibilitada após o

estabelecimento do espaço Schengen, que entrou em vigor em 199511. Este

começou a ser discutido em 1985 com o Acordo de Schengen entre Alemanha,

França, Bélgica, Países Baixos e Luxemburgo. Este Acordo foi complementa-

do pela Convenção de Schengen, assinada em 1990, e, juntos, constituem o

Acervo Schengen, que hoje tem caráter institucional e jurídico na legislação do

bloco. Atualmente, envolve todos os membros da UE exceto Irlanda e Reino

Unido, que mantiveram o controle de suas fronteiras e participam apenas no

que se refere a questões policiais, além de quatro países não membros, Islân-

dia, Noruega, Liechtenstein e Suíça12. Esta última, porém, após um plebiscito

  -

-circulação de pessoas, o que já começou a gerar sanções por parte da União.

O Espaço Schengen, portanto, é a área de livre circulação de pessoas que

se estabeleceu com a eliminação do controle nas fronteiras internas ao bloco,

ao mesmo tempo em que foi reforçado o controle nas fronteiras externas de

          

indivíduos no território do bloco. O gerenciamento das fronteiras externas pas-

9 http://www.histoire-immigration.fr/histoire-de-l-immigration/questions-contemporaines/

politique-et-immigration/quelle-politique-l-europe-mene-t-elle-en-matiere-d-i

10 SILVA, Wanise Cabral; AMARAL, Nemo de Andrade. A Imigração na Europa: a ação polí-

tica da União Europeia para as migrações extracomunitárias. In: Revista Sequência — Es-

tudos Políticos e Jurídicos — UFSC, 2011. Disponível em:



11 ATGER, Anaïs Faure. The abolition of internal boarder checks in an enlarged Schengen

Area: Freedom of movement of a web of scattered security checks? Research Paper No:

8. Challenge Liberty and Security, 2008. Disponível em:

books?hl=pt-BR&lr=&id=isfzPWf3woEC&oi=fnd&pg=PA1&dq=schengen+area&ots=XC7o

XAmMeG&sig=PxDpah5yRh1CBYW6jtuPJcsnIUU#v=onepage&q=schengen%20area&f=fa-

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12 Europa, Sínteses da Legislação da UE. Schengen (Acordo e Convenção). Disponível em:



MECANISMOS DA POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA 123

sou, portanto, a ser uma questão marcada por responsabilidades partilhadas13.

Para acompanhar a instauração dessa livre circulação, foram adotados também

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de curta duração, pedidos de asilos e controle das fronteiras externas em geral

e reforço da cooperação judicial, principalmente no que se refere a um pro-

cesso de extradição mais rápido. Também passou a haver cooperação entre

as polícias e as autoridades judiciais, o que colaborou para manter o nível de

segurança entre os Estados-membros, principalmente para o combate ao crime

organizado. Esse é um ponto importante porque, muitas vezes, a preocupação

com a segurança travou as negociações para o aprofundamento de uma política

migratória no âmbito da UE.

Ainda nesse contexto de livre circulação, foi criado o Sistema de Informa-



pelo controle nas fronteiras sobre “certas categorias de pessoas e bens”14. Por

exemplo, constam no SIS II (segunda geração do sistema que entrou em fun-

cionamento em abril de 2013) pessoas não autorizadas a entrar ou permanecer

 -

rante uma autoridade judiciária, além de objetos como documentos em branco

ou já emitidos, armas, dentre outros15.

No título V do Tratado sobre Funcionamento da UE, consta o “Espaço de

liberdade, segurança e justiça”. Esse espaço envolve as políticas de controle

 

     -

cionamento adequado desse espaço pressupõe a existência de um alto nível

    -

fere ao controle das fronteiras externas do bloco, já que há assimetrias, pois

    

que as de outros. O asilo, a imigração e as políticas de controle de fronteiras e

sua implementação são guiados pelo princípio da solidariedade e partilha justa

de responsabilidades entre os Estados-membros, inclusive no que se refere a

16.

13 PASCOUAU, Yves.   -

ce mutuelles.         

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

14 Europa Sínteses da Legislação. O espaço e a cooperação Schengen. Disponível em:





15 Portal SEF — Serviços de Estrangeiros e Fronteiras. Ministério da Administração Interna de

Portugal. Disponível em:



16 PASCOUAU, Yves.   -

ce mutuelles.         

124 REVISTA DO PROGRAMA DE DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

2. Sistema Europeu Comum de Asilo

Em 1999, os Estados-membros da UE decidiram estabelecer um Sistema Euro-

peu Comum de Asilo (Seca), que se baseia no cumprimento total da Conven-

ção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, sendo supervisionado e apoiado

pelo ACNUR. Na primeira fase, tentou-se estabelecer um padrão em toda a

UE em relação aos aspectos básicos do processo de concessão desse tipo de

proteção para, inicialmente, suprimir qualquer diferença que pudesse haver

entre os sistemas nacionais de asilo. Assim, aspectos como o modo como os

procedimentos de concessão de asilo são conduzidos, quem se enquadra no

status de refugiado, dentre outros, foram uniformizados em toda a UE. Esta

também aprovou duas novas legislações: o Regulamento Dublin II, que deter-

mina qual Estado da UE é responsável pela análise de cada pedido de asilo, de

acordo com certos critérios17, e o sistema “Eurodac” (que completa o anterior,

estabelecendo um sistema informatizado que permite a comparação de im-

pressões digitais)18.

         

fase do Seca foi marcada pela reformulação do “pacote de asilo” e adoção de

grande número de instrumentos legislativos. Os mais importantes são a Dire-

tiva de proteção temporária, a Diretiva “Condições de Acolhimento”, o Regu-

          

asilo”19. Essas medidas que visam estabelecer padrões mínimos de concessão

de asilo em todos os Estados-membros da UE fez com que alguns países ele-

           

representou um ponto positivo de todo esse processo para os requerentes de

asilo. Essa primeira fase de aplicação do Seca foi, portanto, bem sucedida, já

que várias medidas foram concretamente tomadas. Hoje, ao contrário, parece

não haver mais essa onda de vontade política para tomar medidas que facilitem

o processo de concessão do asilo na Europa.

Outro ponto de preocupação são os controles fronteiriços. Como as fron-

teiras internas do bloco foram abolidas, foi reforçado o controle nas frontei-

ras externas. Em 2006, quando o Código de Fronteiras Schengen foi adotado,

também foi estabelecido que os direitos dos refugiados e de outros indivíduos

      



17 KUMIN, Judith. Revista Refugees. Control vc. Protection. UNHCR, n°148, 2007. Disponível

em:

18  La Revue des droits de l’homme



19 KAUNERT, Christian; LÉONARD, Sarah. The European Union Asylum Policy after the Treaty

of Lisbon and the Stockholm Programme: Towards Supranational Governance in a Common

Area of Protection. In:Refugee Survey Quarterly, Vol. 31, No. 4, pp. 1—20, 2012. Disponível

em:

MECANISMOS DA POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA 125

que requisitassem proteção internacional deveriam ser mantidos, em particular

no que se refere ao non-refoulement 20, que é um princípio que proíbe aos Es-

tados enviar de volta a seus países de origem os refugiados e demais pessoas

que buscam proteção internacional. Nas fronteiras externas, deve ser dada aos

refugiados a possibilidade de requerimento de asilo no bloco. Em 2005, a Fron-

tex, agência de vigilância das fronteiras, começou a funcionar com o objetivo

de coordenar os esforços conjuntos dos países-membros no patrulhamento e

controle das fronteiras externas da UE.

No entanto, permaneceram ainda, de certa forma, as discrepâncias entre



-

vel para obter proteção na UE, foi um elemento-chave dessa primeira fase de

adaptação. Porém, em 2007, um estudo do ACNUR sobre a aplicação dessa

diretiva mostrou que havia variações em diversos aspectos de sua implemen-

tação, o que fazia com que uma pessoa fosse reconhecida como refugiado em

um país, mas não em outro21.

Isso mostra que, apesar da tentativa de padronizar o sistema de asilo no

âmbito europeu, ainda hoje há consideráveis diferenças quanto aos padrões de

proteção aos refugiados entre os países da UE. Alguns desenvolveram muito

bem seus sistemas de asilo e proteção, enquanto em outros estes ainda estão

em processo de consolidação. A adoção, em junho de 2013, de leis de asilo

reformuladas representou um importante avanço no campo da proteção de

refugiados no bloco europeu.

3. Regulamentos Dublin II e III





um pedido de asilo. O regulamento é aplicado por todos os Estados-membros

da UE e ainda pela Noruega, Islândia, Suíça e Liechtenstein. Partindo do princí-

pio de que apenas um Estado-membro deve ser responsável por cada pedido

de asilo, o Regulamento Dublin II visa facilitar o processo de concessão de asilo

e evitar que uma mesma pessoa o solicite em mais de um país-membro, de

-

tando de um país para outro até a obtenção do status de refugiado.

20 Tal princípio consta na Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, artigo 33: “Ne-

nhum dos Estados contratantes expulsará ou repelirá um refugiado, seja de que maneira

for, para as fronteiras dos territórios onde a sua vida e a sua liberdade sejam ameaçadas

   

políticas”.

21 KUMIN, Judith. Revista Refugees. Control vc. Protection. UNHCR, n°148, 2007. Disponível

em:

126 REVISTA DO PROGRAMA DE DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

Para determinar qual o Estado-membro é responsável por cada pedido

de asilo, existem critérios “objetivos e hierarquizados” 22 a serem seguidos.

    

pela análise do seu pedido de asilo o país no qual se encontre um membro da

família do requerente em situação legal. Isso é válido para maiores de idade e,

principalmente, para o caso de o requerente ser um menor desacompanhado.

No caso de não haver parentes residentes em nenhum país-membro da UE, o

Estado responsável será aquele ao qual o requerente apresentou seu pedido.

Além disso, poderão ser avaliados em conjunto pedidos de asilo apresentados

por vários membros de uma mesma família, desde que haja pouca distância de

tempo entre os pedidos; 2) Emissão de autorizações de residência ou vistos:

Será responsável pela análise do pedido de asilo o Estado-membro que tenha

emitido uma autorização de residência ou visto válido ao requerente, e, no caso

de haver autorizações emitidas por mais de um país-membro, deverá se ocupar

da análise do pedido aquele estado que tiver emitido a autorização cuja vali-

dade cesse mais tarde; 3) Entrada ou estada ilegal num Estado-membro: se o

requerente do pedido de asilo tiver atravessado irregularmente as fronteiras de

um Estado-membro, este será responsável pela análise do pedido de asilo. Esta

      

atravessou irregularmente a fronteira. 4) Entrada legal num Estado-membro:

se um cidadão de um país terceiro apresentar um pedido de asilo num Estado-

-membro em que está dispensado de visto, esse Estado-membro será respon-

sável pela análise do pedido de asilo; 5) Pedido apresentado numa área de

trânsito de um aeroporto: se um nacional de um país terceiro apresentar um

pedido de asilo numa zona de trânsito de um aeroporto de um Estado-Membro,

este será responsável pela análise do pedido23.

No caso de não ser possível, com base nos critérios acima mencionados,

atribuir responsabilidade pela análise de um pedido de asilo a nenhum país-

-membro, o primeiro ao qual o pedido de asilo foi apresentado deverá se en-

carregar de sua análise. Qualquer Estado-membro pode, a pedido de outro,

aceitar analisar um pedido de asilo pelo qual não é responsável, contanto que

as pessoas interessadas estejam de acordo24.

Geralmente, o responsável pela análise do pedido de asilo é o país no qual

o requerente entra primeiro. Isso gera uma maior pressão nos países-membros

22    





23    





24 Id.

MECANISMOS DA POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA 127

cujas fronteiras coincidem com as fronteiras externas da UE, principalmente

    

dos países que são origem da maior parte dos requerentes de asilo e refúgio

na Europa, como é o caso daqueles no norte da África e Oriente Médio. Assim,

países como Itália, Grécia, Malta e Bulgária têm seus sistemas de concessão de

      -

temente, esses países não têm condições econômicas e sociais de acolher e

oferecer proteção e apoio aos requerentes de asilo25.

O Regulamento Dublin III, por sua vez, foi lançado em julho de 2013 para

atualizar e complementar o anterior, e é baseado nos mesmos princípios dos

dois anteriores, principalmente no que diz respeito ao fato de que o Estado-

-membro no qual o requerente entra primeiro é que tem a responsabilidade

de analisar o seu pedido de asilo. Nesse novo regulamento, regras, prazos e

  

para evitar que as pessoas que solicitassem asilo fossem prejudicadas por uma



concessão do asilo, o requerente tem o direito de permanecer no país onde se

encontra naquele momento26.

Uma nova cláusula foi introduzida no Regulamento Dublin III, segundo a

qual é proibido a um Estado-membro transferir uma pessoa para outro Estado-

-membro se ela corre o risco de sofrer tratamento desumano. Outra inovação

é o novo sistema de vigilância, o chamado “early warning mechanism”. Com o

monitoramento constante dos sistemas de asilo dos Estados-membros, busca-

-se tornar mais fácil detectar os problemas referentes a essa questão. Para

que o Sistema Europeu Comum de Asilo funcione bem, é necessário que os

  



direito internacional.

4. Plano de Ação em Matéria de Asilo

Esse plano foi criado para dar suporte para que os objetivos do Sistema Eu-

ropeu Comum de Asilo (Seca) sejam alcançados. Ou seja, busca-se garantir o

acesso ao asilo aos requerentes, criar um procedimento comum de asilo, me-

lhorar a cooperação entre os Estados-membros diante dessas questões, aper-

feiçoar normas para determinar as responsabilidades dos Estados-membros,

25 EU planning better refugee protection. Disponível em:

-better-refugee-protection/a-16992286>

26 WIKSTROM, Cecilia. The Dublin III Regulation. Disponível em:

en/politik/migration-och-asyl/dublinforordningen/>

128 REVISTA DO PROGRAMA DE DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

  

proteção internacional.

Também é objetivo desse plano de ação, alterar a legislação existente para

         -

mentação das políticas de asilo e criar novos mecanismos e instrumentos para

tal. É urgente que haja uma maior harmonização das legislações e das práticas

referentes ao asilo entre os Estados-membros, pois atualmente as decisões re-

lativas a esse tema no âmbito da UE são tomadas de maneira inconsistente.

Para melhorar a proteção aos refugiados, a Comissão propôs que a UE foque

em programas de proteção regionais e em uma melhor gestão na chegada dos

requerentes de asilo de modo a facilitar a diferenciação entre os migrantes que

necessitam de proteção e as demais categorias de migrantes que cruzam as

fronteiras externas da UE.

5. Instrumentos de Apoio à Aplicação do Seca

Para melhor execução do Seca, foi criado o Gabinete Europeu em matéria

de Asilo, que tem como funções o recolhimento de informações relativas aos

países de origem dos requerentes de asilo, a análise dessas informações e

a elaboração de relatórios sobre a situação corrente dos países de origem,

apoiando também as realocações dos indivíduos aos quais foram concedidos

os asilos dentro do espaço da União Europeia. Além disso, auxilia na correta

execução do Seca, sendo responsável por emitir relatórios anuais sobre o con-

        

técnicos sobre a aplicação dos mecanismos utilizados no âmbito do bloco

sobre essa questão27.

O Gabinete também é responsável por auxiliar os países que, devido a fa-

tores como a facilidade de acesso e presença forte de uma comunidade de país

terceiro, têm seus sistemas de asilo sobrecarregados pela chegada de grandes



e que necessitam de proteção internacional. O Gabinete provê, portanto, equi-

pes de apoio e medidas para facilitar a análise dos pedidos de asilo, sua emis-

são e a melhora das infraestruturas de acolhimento para prover boas condições

de vida aos asilados.

Outro instrumento importante criado pelas instituições da UE foi o Pro-

grama Conjunto de Reinstalação da UE. Este busca promover uma reinstala-

  

27 Regulamento (UE) n.o    

2010, que cria um Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo Disponível em:





MECANISMOS DA POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA 129

terceiros. O Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR)



Fundo Europeu para Refugiados. Mas, ultimamente, esse Fundo não tem sido

       

processo de realocação28.

Com a ocorrência das revoltas da Primavera Árabe, o foco principal das

políticas da UE para os países que beiram o Mediterrâneo deixou de ser o

desenvolvimento e passou a ser a promoção da democracia. Menos de dois

meses após a saída de Ben Ali do governo da Tunísia, a Comissão Europeia,

em um comunicado intitulado “Uma parceria pela democracia e prosperidade

    -

         

que “aqueles que forem mais longe e mais rápidos nas reformas democráticas,

   29. Além disso, o

orçamento europeu de suporte a países do sul e do leste do Mediterrâneo deve

aumentar em 40%. O raciocínio segue a lógica de que um país politicamente

estável em uma democracia apresentaria uma diminuição da migração e uma

melhor gestão desta. Assim, como incentivo para os países se democratizarem,

a UE ofereceria facilidades na mobilidade de pessoas30.

Outro instrumento é o Programa de Estocolmo de 2009, no qual um dos

pontos, “Uma Europa responsável, solidária e aberta a parcerias em matéria de

asilo”31, versa sobre avanços no desenvolvimento de uma política abrangente e

  

Esta política deve abordar as necessidades tanto dos países da UE como dos

migrantes e levar em consideração as necessidades do mercado de trabalho

dos países da UE, reduzindo ao mesmo tempo a fuga de cérebros de países não

    

       

trabalho de prevenção, controle e combate da imigração ilegal32.

28             -

           

           -





29 European Comission, (2011). A partnership for democracy and shared prosperity with

the southern mediterranean. Disponível em:



30 FARGUES, Philippe; FANDRICH, Christine. Migration after the Arab Spring. Disponível em:

31   

eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:115:0001:0038:PT:PDF>

32        





130 REVISTA DO PROGRAMA DE DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA





A Europa sempre recebeu grandes contingentes de migrantes em busca de

-

seguições e violência. As principais regiões de origem dessas pessoas são a

África, o Oriente Médio, a Ásia meridional e o Leste Europeu. Mas, nos últimos

   -





instabilidade social e política. Um fator que facilitou a travessia do Mediterrâ-

neo a partir da Tunísia, da Líbia e do Egito foi o fato de que, com a queda dos

governos e a decorrente instabilidade, o policiamento nas costas desses países

também foi enfraquecido, o que representou um obstáculo a menos para as

pessoas que desejavam chegar ao continente europeu pelo mar. A chegada

       

politicamente nos países-membros da UE.

Entre janeiro e julho de 2013, um total de 225.000 requerimentos de asilo

foram apresentados nos 38 países europeus, o que representa um crescimento

de 23% em comparação com o mesmo período de 2012. Desse total, 192.000

foram apresentados aos Estados-membros da UE33. Até meados de 2013, só na

Itália, 30.100 migrantes haviam desembarcado, oriundos de países como Síria,

Somália e Eritreia, sendo a Líbia o principal ponto de embarque dessas pessoas

34.

O que tem ocorrido é que, com o aumento dos controles sobre as fron-

teiras externas, a UE impede que os migrantes possam utilizar os meios de

transporte regulares e, dessa forma, obriga-os a apelar para contrabandistas e

  -

gosos e ilegais. Como a política migratória da UE busca combater a imigração

ilegal, essas pessoas são frequentemente enviadas de volta para seus países ou

para os países de trânsito nos quais se encontravam35.

Muitas pessoas que fazem a travessia do Mar Mediterrâneo, o fazem de

-



não é tão novo já que se estima que, a partir de meados da década de 1990,

33  



34 Dado disponível em:

-passou-a-ter-prioridade-sobre-todas-as-missoes-do-frontex-27220374>

35  La Revue des droits de l’homme



MECANISMOS DA POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA 131

20.000 pessoas morreram no Mediterrâneo ao fazer a travessia para a Euro-

pa36. A ilha italiana de Lampedusa é um dos principais destinos daqueles que

    



controle para a entrada de pessoas e também diversos acampamentos para os

refugiados que aguardam análise de seus processos (nos quais eles deveriam



indeterminado), e é para onde são levadas as vítimas dos naufrágios.

O que tem ocorrido em Lampedusa ressalta a necessidade de solidarie-

dade37. Primeiramente, em relação aos países terceiros que estão lidando com

as revoltas internas e os movimentos que afetam a região. Nesse caso, o apoio

da UE ajudou a Tunísia e o Egito a melhor gerenciar a situação e assegurar

proteção para milhares de pessoas que fugiram da Líbia. Em segundo lugar,

em relação aos próprios Estados-membros que enfrentam a chegada repenti-

na desse grande número de migrantes. Por exemplo, em 2011, as autoridades

italianas pediram a ajuda da UE, mas não tiveram a resposta esperada e neces-

      

disponíveis e que uma ajuda adicional seria disponibilizada se necessário. Os

Estados-membros não consideraram que a chegada de 15.000 tunisianos na

costa italiana fosse tão urgente que requeresse a aplicação de procedimentos



Sentindo-se ignoradas, as autoridades italianas tomaram a decisão de emi-

      

Lampedusa para que eles pudessem viajar através do espaço Schengen e ir

    -

gen é questionável, gerou uma reação por parte das autoridades francesas,

que, temporariamente, restabeleceram o controle em suas fronteiras nacionais.

           

princípio da solidariedade entre os Estados-membros e pode ser considerado

um dos muitos efeitos desse fenômeno que tem afetado a área de livre circula-



A Síria, atualmente, é o país que sofre com a mais grave crise humanitária,

já contabilizando 2 milhões de refugiados38. Essa situação teve impactos na

UE, visto que os sírios são responsáveis por grande número dos pedidos de

36 Id.

37 PASCOUAU, Yves.   -

ce mutuelles.         

      



38 Dado do ACNUR disponível em: http://g1.globo.com/revolta-arabe/noticia/2013/09/nu-

mero-de-refugiados-sirios-chega-2-milhoes-diz-agencia-da-onu.html

132 REVISTA DO PROGRAMA DE DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

asilo no bloco. Dados dos Relatórios Regionais de Operações do ACNUR de

2014 revelam que a Alemanha e a Suécia foram os mais afetados, já que rece-

beram mais de 50% dos pedidos sírios. Alemanha e França, seguidas de Suécia

e Reino Unido, foram os países da UE que, no geral, mais receberam pedidos de

asilo em 201339. O maior número de pedidos vem da Rússia, seguida pela Síria,

Afeganistão, Sérvia, Iraque e o Irã. Os apátridas também constituem um grande

grupo de requerentes de asilo, e estima-se que hoje existam 436.000 apátridas

na Europa central e ocidental40. Além desses países que enviam grandes contin-

gentes de refugiados, outro importante grupo envolve as pessoas deslocadas

ainda como resultado das guerras nos Bálcãs no período entre 1991 e 199541.

Um ponto a ser destacado é que antes do início das revoltas da chamada

“Primavera Árabe”, países como Líbia, Egito e Síria eram recebedores de mi-

grantes e refugiados vindos de outros países da África e do Oriente Médio42.

Dessa forma, com o início das revoltas, estes também representavam outro

grupo que, mais uma vez, deveria migrar para um lugar mais seguro e estável,

43.



A Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados (também

        

-

meram direitos sociais e econômicos que devem ser observados para que essa

integração ocorra de forma efetiva. O artigo 34 da Convenção destaca que os

Estados devem facilitar a “assimilação e naturalização” dos refugiados44, o que



nova sociedade.

            

2004, os Estados-membros da UE devem conceder diversos direitos aos re-

fugiados, sendo eles: o direito de não repulsão (, o direito de

informação em um idioma que eles compreendam, o direito a uma autorização

39  



40 



41  



42          -





43 FARGUES, Philippe; FANDRICH, Christine. Migration after the Arab Spring. Disponível em:

44 



MECANISMOS DA POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA 133

de residência com validade de no mínimo três anos, o direito de livre circulação

dentro do país que lhe concedeu o asilo e o de viajar para fora desse país, o

direito de trabalhar recebendo um salário ou de forma independente, o direi-

        

assistência médica, inclusive a especializada para atender vítimas de traumas

e violência, o direito a um alojamento em condições adequadas, e o direito ao

acesso de programas e projetos que visem facilitar a integração do refugiado

na nova sociedade ou o regresso voluntário a seu país de origem45.

  



e ao acolhimento dos requerentes, que exigiram extensa transposição a nível

nacional no ano de 2014 e reforçam as normas de proteção na região46.



Podem solicitar a condição de refugiado os indivíduos que, devido a temores

fundamentados de perseguição “por motivos de raça, religião, nacionalidade,

por pertencer a determinado grupo social e por suas opiniões políticas, se en-

contre fora do país de sua nacionalidade e não possa ou, por causa dos ditos

    -

cionalidade e estando, em consequência de tais acontecimentos, fora do país

onde tivera sua residência habitual, não possa ou, por causa dos ditos temores,

não queira a ele regressar”47.

Na análise dos pedidos de asilo, os Estados da UE devem considerar a

     

concedido o asilo, a ameaça deve emanar do Estado, dos partidos e organiza-

ções que controlam o Estado ou de agentes não governamentais no caso de o

Estado não poder ou não querer conceder proteção ao indivíduo. São conside-

rados ameaça ou perseguição as seguintes ações que constituem violações dos

direitos humanos: violência física ou mental, incluindo violência sexual; medidas

legais, administrativas, policiais ou judiciais e ações, e sanções discriminatórias;

 48. O

refugiado pode vir a perder sua proteção se conseguir uma nova nacionalida-

45             -





46 



47 Convenção Relativa ao Estatuto do Refugiados de 1951. Disponível em:



48        -





134 REVISTA DO PROGRAMA DE DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

de, se regressar voluntariamente a seu país ou caso as circunstâncias que leva-

ram ao seu pedido de asilo tenham se alterado ou deixado de existir a ponto de

não ser mais necessária a concessão da proteção49.



1. Fragilidade das Políticas de Asilo

Apesar dos avanços rumo a um sistema comum de asilo, ainda persistem mui-

      -

ca migratória. Em primeiro lugar, é preocupante o estado frágil das políticas

de asilo em muitos países europeus, sendo possível ainda encontrar situações

       

necessitados, violações do princípio de non-refoulement, baixos índices de

concessão do status de refugiado aos requerentes e destituição daqueles que

haviam sido reconhecidos como tal50. Pode-se dizer que a política europeia



humano em ato delitivo51.

Facilitar a reintrodução dos controles nas fronteiras nacionais por Estados-

-membros e aumentar o tempo pelo qual tais controles podem ser mantidos é

uma opção que não precisa ser descartada, mas utilizada como medida de úl-

timo recurso. É igualmente crucial que questões de ordem pública e segurança

continuem sendo as únicas razões pelas quais os Estados devem restabelecer

os controles nas fronteiras nacionais. A entrada em massa de imigrantes não

deve ser tomada como motivo para tal, uma vez que abre espaço para diversas

interpretações e, portanto, para brechas na lei52.

Além disso, é importante que os Estados-membros entrem em acordo na

questão migratória, pois enquanto os números de requerimentos e de conces-

sões de asilo forem diferentes de um país para o outro, haverá sempre tensão

quanto ao monitoramento das fronteiras externas do Espaço Schengen53. A im-



49 Id.

50  



51 SILVA, Wanise Cabral; AMARAL, Nemo de Andrade. A Imigração na Europa: a ação polí-

tica da União Europeia para as migrações extracomunitárias. In: Revista Sequência — Es-

tudos Políticos e Jurídicos — UFSC, 2011. Disponível em:



52 PASCOUAU, Yves.   -

ce mutuelles.         

      



53 Id.

MECANISMOS DA POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA 135

vezes difícil, porque os Estados-membros têm interesses políticos e econômi-

cos próprios que, frequentemente, não conseguem ser conciliados.

No processo de alteração e adoção de novas políticas há a preocupação

de manter a obediência aos princípios que regem a União Europeia e a seus

objetivos principais, sendo um deles a segurança. Apesar de reações contrárias



eventual perda de soberania, deve-se considerar que a perda de uma pequena

parte desta em detrimento de um fortalecimento no âmbito supranacional é

necessária, bem como articular um nível de cooperação para que as diferenças

de posição política dos Estados não freiem o processo de integração que está

54.

    

   -

        

responsabilidades e aperfeiçoamento das ferramentas de governança do sis-

tema de asilo. A Comissão defende também a possibilidade de realocação dos

requerentes de asilo entre os Estados-membros e a possibilidade de algum

dia chegar-se a um processamento conjunto, no âmbito da UE, das demandas

de asilo. Enquanto o foco na solidariedade como um elemento essencial do

Seca não é novidade, o ímpeto renovado de melhorar a execução do sistema

e garantir que os Estados que enfrentam maiores níveis de responsabilidade

      

55.

     -

forçada pela prática do Regulamento Dublin, que é uma das bases do Seca.

Ao direcionar a análise do requerimento de asilo ao Estado que desempenha

um papel importante na entrada do requerente, que geralmente é o país onde

ele entrou primeiro, o sistema Dublin faz com que os países do sul do bloco,

      

sejam sobrecarregados em relação aos demais56. Além disso, apesar de estar

de acordo com as obrigações da Convenção de Genebra, o regime europeu

comum de asilo parece mais orientado para um objetivo de travar e dissuadir

e não de proteger. Uma indicação disso é o fato de que a nova diretiva sobre

54 GONÇALVES, Márcia Patrícia; GOMES, Maria Cristina. Política de Asilo na União Europeia:

imigrantes refugiados ou refugiar imigrantes?. VII Congresso Português de Sociologia,



55 THIELEMANN, Eiko; ARMSTRONG, Carolyn.Evaluating the Prospects for Enhanced Solidari-

ty in the Common European Asylum System. In: European Policy Analysis 2012:15. Swedish

Institute for European Policy Studies, 2012. Disponível em:



56 Id.

136 REVISTA DO PROGRAMA DE DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

as condições de acolhimento autoriza a reclusão dos requerentes de asilo en-

            

risco de tornar-se a norma57.

        -

tória europeia, quais sejam: o fracasso em diferenciar migrantes políticos dos

econômicos; o fracasso no processo de integração dos que recebem refúgio e

o fracasso da cooperação entre os Estados-membros58.

2. Migrações mistas

Também é importante ressaltar o fenômeno chamado de migração mista que

       

internacionais tem como uma de suas causas principais as crescentes dispari-

dades de condições de vida entre os países, o que leva as pessoas a migrarem

em busca de melhores oportunidades de emprego e educação ou em busca de

proteção para fugirem de perseguições em seus países de origem. Estes últi-

mos, os refugiados e requerentes de asilo, representam uma parcela pequena

    -

mas rotas e os mesmos meios de transporte e de entrada no continente que

as demais pessoas que migram por outros motivos. Isso, muitas vezes, envolve

práticas ilegais e entrada irregular no território da UE, seja pela ausência de

documentação adequada, seja através de pontos da fronteira não controlados

e, consequentemente, não autorizados, ou através da ação de grupos de con-

      

são frequentemente submetidas a condições de transporte e viagem impróprias

como barcos pequenos superlotados, por exemplo, que têm causado diversos

naufrágios e a morte de inúmeras pessoas na travessia do Mar Mediterrâneo.

Além disso, muitos refugiados, por vezes, não têm documentos para comprovar

sua situação e são confundidos com migrantes ilegais.

        

suas grandes falhas, pois, ao se misturarem com pessoas que migram com ou-

tros propósitos e através de meios irregulares, é mais difícil para as autoridades

     -

fugiados e dar esse acesso pleno aos seus direitos. Esse fenômeno envolve di-

57  La Revue des droits de l’homme



58 WURTH, Catherine. Asylum and Refugee Politics in the Aftermath of the Arab Spring: Les-

sons learned from Luxemburg. International Policy an Leadership Institute, 2011. Disponível

em:

litics%20in%20the%20Aftermath%20of%20the%20Arab%20Spring%20Lessons%20lear-

ned%20from%20Luxembourg%20Wurth.pdf>

MECANISMOS DA POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA 137

versas categorias de migrantes59, o que explicita a dimensão do problema, que

envolve diversos aspectos que devem receber atenção especial das políticas

governamentais. Esses grupos de pessoas têm necessidades diferentes e são

vistos de maneira distinta pelas autoridades e sob a ótica do direito interna-

cional. Por isso, é importante que seja dada uma atenção especial ao caso das

migrações mistas e enfatizar a necessidade de mecanismos que efetivamente

protejam essas vítimas de perseguições e violência para que elas não sejam

levadas de volta a seus países (refoulement).

Na União Europeia, não parece haver muita preocupação por parte das

autoridades quanto a esse problema e em criar soluções e promover maior

cooperação para desenvolver mecanismos que permitam lidar melhor com ele.

A política migratória restritiva que tem sido implementada, apesar dos avanços

rumo a uma maior cooperação pela proteção dos que dela necessitam, aca-

ba por unir em um só grupo pessoas com necessidades diferentes, que muito

   

cumpridos, o que mostra mais uma vez que, apesar dos avanços, os interesses

nacionais acabam por prevalecer.

3. Questão de segurança

  -

gurança e soberania e, por isso, aumentam os controles e as restrições nas

     

tentam legitimar o uso da força e de qualquer meio necessário para conter tal

ameaça60. E assim, aqueles que fogem de perseguições em seus países de ori-



   

aplicação indiscriminada da lei e sendo reenviados a seus países, estando no-

vamente sujeitos a perseguições, guerra e violência. O aumento da entrada de

migrantes requerentes de asilo, muitas vezes feita de forma ilegal, levou alguns

-

lizarem os indivíduos que entraram de maneira ilegal61.

59 A saber, inclui os migrantes irregulares, refugiados e requerentes de asilo (migrantes for-

          

menores desacompanhados de suas famílias e outras categorias vulneráveis.

60 GUIMARÃES, Alice Soares. Refugiados como fator de Insegurança: o caso da região dos

Grandes Lagos na África Central. Rio de Janeiro, 2005. 82p. Dissertação de Mestrado - Ins-

tituto de Relações Internacionais, Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Dis-

  

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61 



138 REVISTA DO PROGRAMA DE DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

A questão migratória foi sempre tratada também como uma questão de

segurança. Isso pode ser percebido pelo fato de que desde o início das ne-

gociações para a padronização dos procedimentos de livre-circulação, esta-

beleceu-se uma cláusula de salvaguarda que permite que os Estados reesta-

beleçam o controle em suas fronteiras nacionais quando acharem necessário.

Atualmente, medidas têm sido tomadas para limitar o reestabelecimento dos

controles fronteiriços a situações realmente necessárias, em que a segurança

nacional e a ordem pública estejam ameaçadas. O que tem ocorrido é que,

embora os controles tenham sido suprimidos, tem aumentado a utilização de

uma forma alternativa de controle de segurança que afeta a livre-circulação

em alguns Estados-membros. Alguns destes têm usado recursos e mecanismos

policiais como uma forma de controle compensatório em suas fronteiras. Como

  

fronteiras, isso representa um obstáculo ao pleno exercício dos direitos refe-

62.

Pode-se dizer que a segurança é o principal motivador da política europeia

para refugiados, pois ao mesmo tempo em que esta tem que obedecer a uma

obrigação moral, que também consta no direito internacional, de acolher e pro-

teger aqueles que necessitam de proteção, ela, muitas vezes, restringe o acesso

ao território europeu em nome da “segurança” (tanto física, quanto econômica

e social) dos cidadãos europeus. Como os debates sobre a migração ilegal têm

sido centrados apenas nessa questão, deixando de lado os direitos humanos e

     gap



cumprimento prático delas63. Ao invés de criar novas normas para preencher

esse gap, é necessário consolidar os meios para a efetiva aplicação das leis de

direitos humanos.

    

política europeia míope64 — que apresenta uma atitude dos Estados-membros

62 ATGER, Anaïs Faure. The abolition of internal boarder checks in an enlarged Schengen Area:

Freedom of movement of a web of scattered security checks? Research Paper No: 8. Challen-

ge Liberty and Security, 2008. Disponível em: -

-BR&lr=&id=isfzPWf3woEC&oi=fnd&pg=PA1&dq=schengen+area&ots=XC7oXAmMeG&sig=

PxDpah5yRh1CBYW6jtuPJcsnIUU#v=onepage&q=schengen%20area&f=false>

63 BETTS, Alexander. Towards a ‘Soft Law’ Framework for the Protection of Vulnerable Irregu-

lar Migrants. In: International Journal of Refugee Law, Vol. 22 No. 2 pp. 209—236. Oxford

University Press, 2010. Disponível em:

pdf+html>

64 HOUTHOFF, Johanna Wilhelmine Frédérique. European Border Security VS. Refugee Pro-

tection: The ability of the EU to protect refugees during the Arab Spring. Leiden University,

Leiden, the Netherlands, 2012. Disponível em:

-

curity%20vs.%20refugee%20protection.%20the%20ability%20of%20the%20eu%20to%20

protect%20refugees%20during%20the%20arab%20spring.pdf?sequence=1>

MECANISMOS DA POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA 139

e da UE centrada apenas na segurança das fronteiras, deixando de lado o as-

-

    

encontram em seu território.



A “invasão” de migrantes que era esperada pelos governos europeus após o

início das revoltas no mundo árabe não se concretizou. Houve realmente um



ainda colocam como verdadeira para a população europeia. As pessoas que fo-



os países vizinhos, mais próximos. Comparativamente, a porcentagem que mi-

gra para a Europa é pequena. Mas esse medo que tem sido propagado de um

-

lução da política migratória europeia em direção a um melhor acolhimento aos

refugiados e sua aplicação prática. A migração continua sendo apresentada

 

amenizado, as políticas migratórias tendem a fracassar65.

     -



 

sul do bloco, principalmente sírios, além do esperado aumento de refugiados

afegãos, incluindo um grande número de crianças. É necessário minimizar os

obstáculos ao acesso ao território europeu e as falhas nos processos de re-

querimento para evitar que pessoas com necessidade de proteção continuem

vivendo em condições desfavoráveis, ou sejam reenviadas a seus países de

origem.

Um ponto importante é a integração dos refugiados que é um processo

que exige dedicação de ambas as partes. É necessário que eles estejam abertos

para lidar com uma nova cultura e com uma nova sociedade sem deixar para

trás seus próprios costumes e identidades, ao mesmo tempo em que é preciso

que as comunidades que os acolhem estejam preparadas para receber essas



é causada por uma política de integração falha que impõe a cultura ocidental

aos imigrantes. Um caso a ser citado que mostra certa contradição entre o dis-



é o fato de que em alguns países, como, por exemplo, na França, manifesta-

ções culturais como o uso em público de burcas e alguns símbolos religiosos

65 HAAS, Hein de. Hein de Haas [blog do autor]. The Arab Spring and Migration. 21/03/2012. Dis-

ponível em:

140 REVISTA DO PROGRAMA DE DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

foram proibidos pelas autoridades. Se o objetivo é facilitar a integração, então

essas pessoas não deveriam ter sua liberdade de expressão tolhida, deveriam

poder expressar sua cultura. O que tem acontecido é que, como a UE delega

aos Estados-membros a competência na gestão da diversidade, estes, muitas

 

nacionais66.

-

ção dos refugiados em suas novas sociedades. Na verdade, a migração não é o

problema e, sim, o modo como esse fenômeno é visto e passado para a opinião

pública pelos políticos e pela mídia, o que faz com que aumentem os casos de

xenofobia e o apoio a partidos de extrema direita, cuja pauta envolve grande

oposição aos imigrantes e políticas migratórias mais restritivas, por exemplo.

Assegurar acesso ao asilo para refugiados e apoio a eles nas fronteiras

      

Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) destaca a ne-

cessidade de os Estados cumprirem com as leis internacionais de proteção,

inclusive nos casos de entrada ilegal de indivíduos no bloco67. A UE, em ação

conjunta com o ACNUR, tem aumentado seus esforços para garantir acesso

ao território, fornecer ajuda a menores desacompanhados, garantir proteção e

boas condições e documentação de entrada, principalmente pela via marítima,



A detenção e o retorno forçado dos migrantes também são dois fatores

muito presentes no gerenciamento de migrações na Europa. Por isso, a coo-

peração entre a UE, seus Estados-membros e os Estados do Maghreb é fun-

damental, pois estes concordaram em formar uma espécie de “cordão sanitá-

rio” para evitar que indivíduos da África subsaariana migrem para a Europa.68

Quanto a essa cooperação com os países de origem dos refugiados, o Conse-

69:

“The European Union needs a comprehensive approach to migration

addressing political, human rights and development issues in countries

66 SILVA, Wanise Cabral; AMARAL, Nemo de Andrade. A Imigração na Europa: a ação polí-

tica da União Europeia para as migrações extracomunitárias. In: Revista Sequência — Es-

tudos Políticos e Jurídicos — UFSC, 2011. Disponível em:



67 



68 DÜNNWALD, Stephan. On Migration and Security: Europe managing migration from Sub-

-Saharan Africa - CEA-IUL — Centro de Estudos Africanos do Instituto Universitário de

Lisboa, 2011. Disponível em:

69 GONÇALVES, Márcia Patrícia; GOMES, Maria Cristina. Política de Asilo na União Europeia:

imigrantes refugiados ou refugiar imigrantes?. VII Congresso Português de Sociologia,



MECANISMOS DA POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA 141

and regions of origin and transit. This requires combating poverty, im-

     

and consolidating democratic states and ensuring respect for human

rights, in particular rights of minorities, women and children. To that

end, the Union as well as Member States are invited to contribute,

within their respective competence under the Treaties, to a greater

coherence of internal and external policies of the Union. Partnership

with third countries concerned will also be a key element for the suc-

cess of such a policy, with a view to promoting co-development”70.

Grande ênfase também deve ser dada na questão da vontade política dos

governantes no poder para acolher os refugiados, já que esse é um dos princi-

pais fatores de base das políticas de asilo71. A divergência entre os interesses

particulares dos Estados-membros e o compromisso com uma política migra-

tória comum gera certa falta de coesão interna no bloco para a elaboração de





   

    



perceber impactos na capacidade de muitos países-membros em fortalecer os

mecanismos de proteção e em acolher corretamente os refugiados. Mais direta-

mente no campo econômico, as restrições orçamentárias afetaram os recursos

direcionados para o fortalecimento dos sistemas de asilo e a oferta de benefí-

cios aos refugiados, tendo tornado mais difícil também para eles encontrar um

emprego. Além disso, houve também forte impacto nas organizações que ofe-

recem serviços e apoio aos requerentes de asilo e refugiados. A xenofobia, cujo



no contexto atual da Europa, tendo havido, inclusive, casos de discriminação e



A situação de muitos refugiados e requerentes de asilo é difícil na UE hoje.

Segundo o ACNUR:

70 Presidency Conclusions, Tampere European Council, 15 and 16 October 1999. A Cúpula de

Tampere foi a primeira vez em que Estados membros declararam a intenção de desenvol-

ver uma política comum de asilo.

71 WURTH, Catherine. Asylum and Refugee Politics in the Aftermath of the Arab Spring: Les-

sons learned from Luxemburg. International Policy an Leadership Institute, 2011. Disponível

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litics%20in%20the%20Aftermath%20of%20the%20Arab%20Spring%20Lessons%20lear-

ned%20from%20Luxembourg%20Wurth.pdf>

142 REVISTA DO PROGRAMA DE DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

“There is little distinction in public debate between irregular migrants

and refugees, and the economic crisis has also had a negative impact

on the public perception of migrants. It has reduced refugees’ chan-

 

strengthen asylum and protection systems.72”

A maior parte dos migrantes, e entre eles os refugiados e requerentes

de asilo, quando vão para a Europa, realizam tarefas que os europeus evitam

       



empregos dos europeus e contribuído para o aumento do desemprego (prin-

cipalmente nesses últimos anos mais afetados pela crise) é falsa73. Há, porém,

certa preocupação em relação e por parte das camadas economicamente me-

nos favorecidas das sociedades europeias, já que essas se sentem prejudicadas

pela entrada de migrantes, com quem têm que disputar postos de trabalho,

moradias populares e outros benefícios sociais oferecidos pelos governos, já



Alguns autores defendem a existência de certa contradição do discurso

europeu, pois da mesma forma que criminaliza as migrações procedentes de

terceiros Estados, necessita delas para preencher empregos não ocupados pela

mão de obra europeia74. Ao mesmo tempo, o temor de que a entrada dos mi-

 

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importantes como o sistema de saúde e educação, o mercado de trabalho,

dentre outros e, assim, levar a desequilíbrios em suas balanças orçamentárias.

Conclusão

A questão migratória na União Europeia é um tema que gera muitos debates,

uma vez que cada país tem sua realidade e suas necessidades próprias nesse

-

tes vindos do norte da África e do Oriente Médio estiveram presentes quando

começaram as revoltas da “Primavera Árabe”. Porém, essa “enxurrada” de mi-

72 



73 HAAS, Hein de. Hein de Haas [blog do autor]. The Arab Spring and Migration. 21/03/2012. Dis-

ponível em:

74 SILVA, Wanise Cabral; AMARAL, Nemo de Andrade. A Imigração na Europa: a ação polí-

tica da União Europeia para as migrações extracomunitárias. In: Revista Sequência — Es-

tudos Políticos e Jurídicos — UFSC, 2011. Disponível em:



MECANISMOS DA POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA 143

grantes esperada por muitas autoridades europeias não se concretizou. Mesmo

assim, “a imagem de uma ‘invasão’ acompanhou, sem dúvida, as percepções e

as respostas políticas dos Estados-membros da UE” 75.

 

envolveu certa tensão entre as dimensões interna e externa da governança

migratória. A Abordagem Global para Migrações e Mobilidade da UE, que data

de novembro de 2011 e que “associa intimamente as políticas de imigração e

   76, teve como objetivo basear a abordagem

do bloco europeu em quatro pilares “igualmente importantes”: facilitar a imi-

        

maximizar seu impacto sobre o desenvolvimento; e promover a proteção inter-

nacional e o fortalecimento da dimensão externa da política de asilo77.

Apesar dos esforços para melhor acolher os imigrantes que necessitam

de proteção e para facilitar a regularização de sua situação no território do

bloco, em muitos países, o controle da imigração continua forte. Prova disso

   

de euros suplementares ao orçamento das operações na Itália, que passaram

  

que vinha crescendo desde sua criação, só sofreu cortes a partir de 2011 como

resultado das políticas de austeridade implementadas pela União Europeia, e

passou de 118 milhões de euros em 2011 para 85 milhões em 2013. A Frontex

ganhou bastante importância, que é corroborada, por exemplo, pelo fato de

que ela foi responsável pelo salvamento de pelo menos 16.000 pessoas em

patrulhas marítimas nos últimos anos78.

As considerações neste artigo apontam que a UE tem que abrir os olhos

para suas obrigações no direito internacional quanto ao acolhimento de refu-



opinião e as autoridades devem parar de propagar a ideia de que o bloco será

inundado por imigrantes e que estes trarão instabilidade para a realidade do

    

 -

75 HASS, Hein de, SIGONA, Nando. Migration et Révolution. In: Migrations Forcées Revue,

Nº 39, julho, 2012. Disponível em:



76 Parecer da Secção Especializada de Relações Externas sobre a Comunicação da Comissão

ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité

das Regiões — Abordagem global para a migração e a mobilidade, 2012. Disponível em:



77 HASS, op.cit.

78 “Patrulha do Mediterrâneo passou a ter prioridade sobre todas as missões do Frontex”,

Público, 10/10/13. Disponível em: http://www.publico.pt/mundo/jornal/patrulha-do-medi-

terraneo-passou-a-ter-prioridade-sobre-todas-as-missoes-do-frontex-27220374.

144 REVISTA DO PROGRAMA DE DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

co que eles pretendem com seu discurso. Como foi analisado neste artigo, tal

pânico pode ser motivado por diversos fatores que variam em função dos inte-

resses do grupo que está disseminando-o, podendo ser decorrente, por exem-

plo, das preocupações quanto ao mercado de trabalho, já que muitos setores

acreditam que os migrantes que ingressam no bloco “roubam” os empregos

dos europeus; do medo de que a integração desses migrantes de culturas di-

ferentes na “sociedade” europeia possa comprometer a identidade cultural da

Europa; do receio das autoridades de que isso possa sobrecarregar o sistema

de concessão de benefícios sociais de seus países, dentre outros. Mas isso, na

verdade, se mostra mais como um discurso de líderes que querem fortalecer a

identidade europeia em um contexto no qual esta se encontra fragilizada pela

valorização das identidades nacionais, que, por sua vez, podem colocar em

risco toda a evolução já realizada no projeto europeu.

Conclui-se, portanto, que tem havido importantes avanços rumo a um sis-

tema de asilo comum que seja capaz de amparar corretamente os refugiados

e os requerentes de asilo que migram para a UE em busca de proteção. Porém,

no contexto atual, não estando a política comum de asilo ainda plenamente

-

nição de refugiado, a implementação total do Sistema de Dublin e do Seca re-



ser feito para aperfeiçoar e padronizar esse sistema nos países do bloco para

que ambos os lados — os países que acolhem e as pessoas acolhidas — sejam

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          

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MECANISMOS DA POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA 149

PATRULHA do Mediterrâneo passou a ter prioridade sobre todas as missões da

Frontex. Público. pt. 10/10/2013. Disponível em:

do/jornal/patrulha-do-mediterraneo-passou-a-ter-prioridade-sobre-todas-as-

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