Los mecanismos de eficacia equivalente a la eficacia horizontal de las directivas. Viejas consideraciones y nuevos apuntes
| Author | Juan Ignacio Ugartemendia Eceizabarrena |
| Position | Profesor (acreditado como catedrático) de Derecho Constitucional y de la UE de la UPV/EHU |
| Pages | 21-53 |
JUAN IGNACIO UGARTEMENDIA ECEIZABARRENA
Profesor (acreditado como catedrático) de Derecho
Constitucional y de la UE de la UPV/EHU
Revista Española de Derecho Europeo 68
Octubre – Diciembre 2018
Págs� 21 – 53
SUMARIO: I� INTRODUCCIÓN� LA NEGACIÓN DE LA EFICACIA HORIZONTAL DE LAS DIRECTIVAS� PROBLE-
MAS Y RESPUESTAS� 1� Planteamiento� 2� Eficacia normal «vs» invocabilidad directa de las directivas�
3� El límite a la eficacia directa de las directivas: la imposibilidad de crear obligaciones a cargo de un
particular� 4� El recurso a mecanismos de «eficacia equivalente» a la eficacia horizontal directa� II�
MECANISMOS DE EFICACIA EQUIVALENTE A LA EFICACIA HORIZONTAL� 1� El efecto horizontal a
través de una relación vertical: el uso de una noción amplia de la concepción de «Estado» destinatario
de la Directiva� 2� La obligación de interpretación conforme en el contexto de las relaciones «inter
privatos» y el efecto horizontal «indirecto» de las Directivas� 3� La responsabilidad de los Estados
miembros frente a los particulares por daños causados en infracción del Derecho de la Unión: la «invo-
cabilidad de reparación»� III� EL RECONOCIMIENTO DE UNA EFICACIA HORIZONTAL A TÍTULO DE
«EFICACIA IUSFUNDAMENTAL»� 1� El efecto aplicativo horizontal de las Directivas que garantizan
(«concretan») Derechos Fundamentales de la UE� 2� El efecto aplicativo horizontal de las Directivas
que concretan DFUE en la Jurisprudencia española� IV� CONSIDERACIONES Y APUNTES SOBRE EL
ORDEN DE USO DE LOS MECANISMOS O TÉCNICAS APLICATIVAS DE LA DIRECTIVA� V� REFEREN-
CIAS BIBLIOGRÁFICAS�
LOS MECANISMOS DE EFICACIA EQUIVALENTE A
LA EFICACIA HORIZONTAL DE LAS DIRECTIVAS.
VIEJAS CONSIDERACIONES Y NUEVOS APUNTES*
THE MECHANISMS OF EQUIVALENT EFFECTIVENESS
TO THE HORIZONTAL EFFECT OF DIRECTIVES.
OLD CONSIDERATIONS AND NEW NOTES
* Este trabajo se ha realizado en el ma rco del Grupo de invest igación GIC IT675-13 y del PI del
MEC DER2017-89753-P, ambos dedicados al est udio de los Derechos Fundamentales en el ám-
bito de la integración polític a y económica europea. Una versión previa de este tex to fue presen-
tada en las Jorn adas sobre aplicación judicial del Derecho de la Unión Europea (I I) dedicadas al
tema: «El Juez nacional en su cond ición de Juez europeo», organizad as por el IVAP en colabora-
ción con el CGPJ, y celebradas en Donostia – S an Sebastián, los días 10 y 11 de mayo de 2018.
22 JUAN IGNACIO UGARTEMENDIA ECEIZABARRENA
REDE 2018 • 68
RESUMEN: La directiva carece de ecacia direc-
ta horizontal� Ni el Derecho de la UE ni el Tribunal
de Justicia les ha reconocido nunca, formalmente,
esa ecacia. Pero esta negativa, que está dirigida a
proteger a los particulares, genera también proble-
mas y efectos negativos a los mismos� Con objeto
de responder o corregir esas carencias el Tribunal
de Justicia ha venido desarrollando una serie de
mecanismos de aplicación del Derecho que vienen
a suplir esa falta de ecacia directa. Se trata de
mecanismos o técnicas que, en cierto modo, se
asemejan o son «equivalentes» al efecto aplicativo
de la ecacia directa horizontal o «inter privatos»
de las Directivas� Por una parte, están las técnicas
«clásicas», que llevan alrededor de tres décadas en
funcionamiento (ecacia por medio de la obliga-
ción de interpretación conforme, la responsabilidad
patrimonial, etc�)� Por otra parte, emergiendo en la
última década, aunque sea puntualmente, la posi-
bilidad de reconocer efecto directo horizontal a las
directivas que contribuyen a garantizar Derechos
Fundamentales (ecacia horizontal como ecacia
iusfundamental)� Este trabajo estudia detenida-
mente las novedades y las principales cuestiones
acerca de estos mecanismos de ecacia equivalen-
te. Y trata de acercarse, asimismo, al uso que se le
da a los mismos en la jurisprudencia española�
ABSTRACT: The directive lacks direct horizontal
effect� Neither EU law nor the Court of Justice has
ever formally recognised that effectiveness� But
this refusal, which is aimed at protecting indivi-
duals, also generates problems and negative effects
for them� In order to respond to or correct these
shortcomings, the Court of Justice has been deve-
loping a series of mechanisms for the application of
the law to replace this lack of direct effectiveness�
These are the mechanisms or techniques which, to
a certain extent, resemble or are «equivalent» to the
horizontal direct effect or «inter privatos» effec-
tiveness of the Directives� On the one hand, there
are the «classical» techniques, which have been in
operation for about three decades (efectiveness by
means of the obligation of consistent interpreta-
tion, State liability, etc�)� On the other hand, albeit
punctually, in the past decade it has emerged the
possibility of recognising horizontal direct effect to
directives which contribute to guaranteeing Funda-
mental Rights (horizontal effectiveness as funda-
mental effectiveness)� This paper analyses in detail
the new developments and the main issues about
these mechanisms of equivalent effectiveness. And
it attempts to approach, likewise, to the use given
to them within the Spanish case law�
PALABRAS CLAVE: Ecacia directa horizontal de
las directivas– Obligación de interpretación confor-
me– Responsabilidad patrimonial del Estado– E-
cacia directa de los Derechos Fundamentales de la
unión Europea
KEYWORDS: Horizontal Direct Effect of Directi-
ves– Duty of Consistent Interpretation– State Liabi-
lity– Direct effect of European Union Fundamental
Rights
Fecha de recepción: 1-10-2018
Fecha de aceptación: 5-10-2018
I. INTRODUCCIÓN. LA NEGACIÓN DE LA EFICACIA HORIZONTAL DE LAS DIRECTI-
VAS. PROBLEMAS Y RESPUESTAS
1� PLANTEAMIENTO
Las directivas carecen de eficacia directa horizontal. Ni el Derecho de la UE ni el
Tribunal de Justicia (TJ) les han reconocido nunca, formalmente, esa eficacia. No obs-
tante, se han desarrollado algunos mecanismos que vienen a sustituir o a compensar los
problemas que genera esa falta, mecanismos o técnicas aplicativas que se asimilan o se
asemejan mucho a la eficacia directa. El objetivo de las siguientes páginas consiste en
realizar una descripción de esos mecanismos, apuntando, particularmente, las principa-
les novedades surgidas en la materia. Puestos a ello, comenzaremos señalando un par
23LOS MECANISMOS DE EFICACIA EQUIVALENTE A LA EFICACIA HORIZONTAL���
de premisas en relación a la «eficacia (o efecto) directa». Una relativa al concepto de la
expresión, y otra acerca de por qué se niega esa eficacia a las directivas.
2� EFICACIA NORMAL «VS» INVOCABILIDAD DIRECTA DE LAS DIRECTIVAS
Como es habitual señalar, la eficacia directa aparece conceptualmente ligada, en
el ámbito del Derecho de la Unión, a la posibilidad de aplicar el mismo en los Estados
miembros con independencia de las previsiones al respecto por el Derecho interno (apli-
cabilidad)1. Todavía, a veces, de forma un poco más concreta, esa eficacia se identifica
con la «invocabilidad» directa de la norma europea, por parte de los particulares, ante
los órganos jurisdiccionales nacionales, siempre sin que el Estado tenga que regular para
que se haga efectiva la misma, esto es, como cualidad de la norma cuyo cumplimiento es
exigible jurisdiccionalmente de forma directa2.
Echando un vistazo al sistema de fuentes del Derecho de la Unión, se observa que
el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece la aplicabilidad
directa de los reglamentos. Y que el TJ ha extendido la eficacia directa a las disposiciones
(suficientemente precisas e incondicionales) de los Tratados constitutivos y de las deci-
siones necesitadas de transposición interna, y también a los acuerdos internacionales de
los que la Unión es parte (si su ejecución y efectos no se subordinan a actos ulteriores).
Se ha reconocido, asimismo, la eficacia directa de los Principios Generales del Derecho
de la Unión y de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea o DFUE
(salvo en el caso de los derechos recogidos como «principios»).
Por lo que se refiere a las directivas, hay que recordar que solo tienen como desti-
natarios directos y como obligados a los Estados, y que en principio, carecen de efecto
o eficacia directa, pues, se trata de textos normativos que necesitan una transposición o
ejecución –ser completados– por el Derecho interno a efectos de conseguir el resultado
que imponen. De este modo, se puede decir que la eficacia normal u ordinaria de las
directivas se articula a través de la ley nacional, del Derecho interno.
Ahora bien, como es sabido, el TJ tiene reconocido que las directivas pueden pro-
ducir también una eficacia o efecto directo (esto es, ser directamente invocables) en los
supuestos en que, una vez finalizado el plazo de transposición o ejecución de la misma,
ésta no se ha producido o lo ha sido de forma incorrecta, y siempre que su contenido
1. Cfr., por ejemplo, R. ALONSO GARCÍ A, Sistema jurídico de la Unión Europea, Civ itas-Thomson
Reuters, Madrid, 2014, 4.ª ed., 2014, pp. 276 y ss.
2. Nor ma invocable en el sentido equivalente a los térmi nos «enforceable», « executable» o «justicia-
ble» (norma cuyo cumplimiento es exigible jur isdiccionalmente) del inglés. Hay que tener en
cuenta que, en algún ca so, puede haber cierta diferencia entre invocabilidad y aplicabilidad,
en el sentido de que también la aplicabil idad directa implicaría un ing reso o recepción estatal
directa de la norm a europea, pero la misma no siempre coincide con la efic acia o efecto directo
(sería el caso, p. e., de si un regla mento –que es, por definición, un tipo normat ivo directamen-
te aplicable– nece sitara de una norma naciona l de ejecución para ser invocable jur isdiccional-
mente por los part iculares).
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