I meccanismi di recepimento degli atti delle istituzioni UE nei Paesi membri. Una riflessione sulle modalità applicate dall'Italia

• Author: Andrea Silvestri
• Position: Funzionario diplomatico, Capo dell'Ufficio VI (Affari istituzionali e legali) della Direzione generale per l'integrazione europea del Ministero degli Affari Esteri
• Pages: 213-232

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1. L'adattamento dei rispettivi ordinamenti nazionali al diritto dell'Unione europea costituisce uno degli obblighi principali che comporta per gli Stati membri l'appartenenza all'Unione e al tempo stesso una delle principali condizioni attraverso cui viene assicurato il rispetto del diritto comunitario, sia esso primario (Trattati istitutivi e atti collegati), che secondario (atti delle istituzioni)¹. La dottrina e la giurisprudenza italiane si sono lungamente soffermate sui rapporti tra i due ordinamenti, comunitario e nazionale, concentrandosi in particolare sui problemi della prevalenza e della diretta applicabilità del diritto dell'Unione e sui relativi meccanismi giurisdizionali di garanzia. Un'attenzione comparativamente minore è stata riconosciuta alle concrete modalità attraverso cui avviene nel nostro ordinamento l'adattamento agli atti delle istituzione comunitarie, che riveste invece un ruolo primario al fine di determinare l'effettiva e tempestiva attuazione del diritto comunitario in un Paese membro². Page 214

Ci si riferisce in particolare ai meccanismi attraverso cui vengono "recepite" nel nostro ordinamento in primis le direttive ex art. 249, 3º comma TCE (per cui sugli Stati membri incombe un obbligo di risultato entro i termini temporali previsti dalle direttive stesse³) ma anche altri atti per cui è necessario un intervento legislativo, quali ad esempio le decisioni che si rivolgano a Stati e le decisioni quadro adottate ex art. 34 TUE, nell'ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale⁴. Tale attività si estrinseca nell'adozione nell'ambito degli ordinamenti nazionali di misure attuative⁵ delle direttive che vengono abitualmente qualificate di "recepimento", "trasposizione", "adattamento", "adeguamento" o ancora "integrazione".

Al riguardo, l'Italia, dopo un avvio incerto, a partire dalla seconda metà degli anni Ottanta si è orientata verso un meccanismo sui generis (la cosiddetta legge comunitaria) che consente essenzialmente di concentrare in un'unica legge, da adottare su base annuale, una serie di deleghe al Governo per il recepimento di direttive ed altri atti. L'impostazione di tale strumento, definito a partire dalle c.d. Leggi Fabbri⁶ e La Pergola⁷, è stato essenzialmente confermata⁸ dalla legge n. 11 del 2005 (c.d. legge Buttiglione)⁹.Page 215

A quasi venti anni dalla legge La Pergola e a tre da quella Buttiglione, appare utile confrontare l'esperienza italiana con quella degli altri Paesi membri, compresi quelli di nuova adesione, anche per verificarne la rispettiva efficacia. Per fare ciò si è preso spunto dai risultati della ricognizione sui meccanismi di adeguamento al diritto comunitario nei Paesi membri, promossa tra il novembre 2007 e il gennaio 2008 dal Ministero degli Affari Esteri - Direzione Generale per l'Integrazione europea¹⁰. In tale ambito, oltre alle caratteristiche dei vari sistemi, si sono considerati anche i dati disponibili in materia di tempestivo recepimento delle direttive comunitarie da parte dei diversi Paesi membri.

2. A titolo preliminare, nel guardare all'esperienza degli altri Paesi, va tenuto a mente che l'attività di adattamento al diritto dell'UE, pur potendo essere analizzata in un'ottica meramente tecnico-giuridica, comporta anche significativi aspetti di organizzazione interna dei processi normativi, nonché aspetti di gestione politico-amministrativa, e infine aspetti generali di "contesto". La validità degli schemi applicati nei vari Paesi membri non è infatti assoluta, ma dipende anche dal contesto di cultura (e prassi) giuridica, politica e istituzionale in cui essi insistono, trattandosi di sistemi con diverse articolazioni e tradizioni dei rapporti tra maggioranza e opposizione, legislativo e esecutivo, ma anche "centro" e articolazioni regionali, Governo e gruppi di interesse.

Ciò premesso, da un punto di vista istituzionale le modalità di recepimento del diritto comunitario possono essere distinte secondo il ruolo attribuito ai diversi soggetti coinvolti nel recepimento¹¹, la scelta dello strumento con cui recepire le norme UE nell'ordinamento interno (legislativo o regolamentare) e le procedure da applicare (ordinarie o straordinarie).

Ê così possibile distinguere tra i Paesi che prevedono che il recepimento avvenga tramite l'applicazione dei meccanismi parlamentari ordinari (sia pure su iniziativa del Governo), e quelli che invece attribuiscono un ruolo primario al Governo¹². Quest'ultimo può consistere in una delega legislativa "automatica" Page 216 all'Esecutivo, a volte accompagnata da riserve di legge su particolari materie, ovvero da meccanismi che riconoscono al Parlamento la facoltà di intervenire ma solo ex post, annullando - entro un determinato periodo - la normazione effettuata dall'Esecutivo¹³).

Ma vi è anche l'approccio adottato da Francia e da Repubblica Ceca che, pur nell'ambito di una procedura parlamentare, garantiscono comunque al governo effettivi strumenti di indirizzo e controllo sull'attività delle rispettive assemblee. Alcuni ordinamenti prevedono poi la possibilità di interventi legislativi da parte del Governo solo nei casi di urgenza (ad esempio in presenza di procedure di infrazione per inadempimento, ex articoli 226 o 228 TCE). Un altro strumento interessante è rappresentato dalla possibilità, tipica del sistema danese, che le deleghe accordate al Governo per il recepimento di una direttiva siano valide anche per il recepimento di successive distinte direttive che rientrino nello stesso ambito. In altri termini tali deleghe hanno una valenza tematica non soggetta a scadenze temporali.

All'altro estremo vi sono invece Paesi che recepiscono, per via parlamentare, ogni singola direttiva, secondo la modalità che era inizialmente seguita anche dall'Italia (il caso più tipico è quello dei Paesi Bassi¹⁴). Tale scelta può avere varie spiegazioni. Molto spesso si tratta di Paesi di recente adesione che hanno effettuato un considerevole sforzo di adattamento in un'unica soluzione, al momento dell'adesione, e non hanno ancora maturato un "arretrato" sensibile. In altri casi, si tratta di Paesi in cui l'iter parlamentare risulta agevole e rapido, vuoi perché vi sono sistemi monocamerali (o bicamerali imperfetti), vuoi perché, come nel caso della Polonia, al Parlamento sono imposti precisi limiti temporali per l'approvazione dei progetti di legge di trasposizione, limiti che possono essere ulteriormente ridotti in caso di necessità. Vanno infine considerati altri elementi quali il contesto politico, sociale ed economico dei singoli Paesi, e l'eventuale sensibilità bipartisan in materia comunitaria, per cui l'attività di Page 217 trasposizione parlamentare del diritto UE non diventa un momento di scontro tra maggioranza e opposizione, con i conseguenti vantaggi in termini di celerità.

Va poi rilevato che, speculare ad un ruolo maggiore o minore del Parlamento, è spesso la presenza di efficaci meccanismi che ne garantiscono il coinvolgimento nella c.d. fase ascendente (aspetto tipico ad esempio delle democrazie nordiche). Si rinvengono così situazioni in cui il Parlamento viene formalmente coinvolto (a volte attraverso l'espressione di un parere) già al momento della presentazione dell'iniziativa legislativa della Commissione, ed altre in cui ciò, invece, avviene solo al momento della sua adozione finale da parte di Parlamento europeo e del Consiglio UE.

In dottrina è stata formulata anche una tendenziale bipartizione tra i sistemi che assicurano al Parlamento la possibilità di esercitare un controllo fondato sui documenti comunitari (document based scrutiny) ed i sistemi che invece permettono all'istituzione parlamentare di esprimere un vero e proprio mandato a negoziare, a cui il Governo deve attenersi (mandating system)¹⁵. In alcuni casi, per rafforzare le prerogative parlamentari, viene poi prevista una riserva di esame parlamentare (scrutiny reserve)¹⁶, variamente formulata, che blocca la partecipazione dell'Esecutivo al processo legislativo comunitario¹⁷.

In via generale i diversi schemi applicati dai Paesi membri tendono in ogni caso ad assicurare il coinvolgimento delle rispettive assemblee parlamentari attraverso un bilanciamento tra i due momenti, ascendente e discendente, per cui di norma l'intervento parlamentare più penetrante viene concentrato in una sola fase, mentre per l'altra sono garantiti meccanismi di informazione.

Sempre per quanto riguarda il Parlamento, oltre alle attività di trasposizione effettuate nell'ambito della plenaria, in alcuni Paesi viene attribuito un ruolo specifico alle varie Commissioni istituite per materia, ovvero a quelle specializzate negli affari esteri o in quelli europei¹⁸.

All'interno del Governo è invece solitamente previsto una ruolo guida per il recepimento, a cui solitamente corrisponde una cabina di regia interministeriale, Page 218 con funzioni di impulso e monitoraggio sull'intera attività di recepimento. Il coordinamento a volte è ricondotto alla Presidenza del Governo¹⁹, altre volte al Ministero degli esteri²⁰, ed eccezionalmente ad altri dicasteri²¹. In alcuni Paesi è poi previsto un Ministro (o Sottosegretario) per gli Affari europei, che gestisce strutture costituite, secondo i casi, presso la Presidenza del Consiglio o il Ministero degli Esteri. Un ruolo maggiore del Capo del Governo o del Ministro degli Esteri è poi previsto nei casi "patologici", ovvero qualora i termini per il recepimento delle direttive siano ormai ravvicinati ovvero sia già stata aperta una procedura di infrazione per mancata trasposizione.

Laddove prevista, la cabina di regia è generalmente articolata in un livello politico e in un livello tecnico, con l'assistenza di una segreteria stabile²². La predisposizione dei testi di recepimento prevede infine in diversi casi il concorso di gruppi di coordinamento a livello tecnico che possono essere già esistenti e attivi nella fase ascendente, ovvero venire istituiti caso per caso²³. Al di là degli...