Multilitarismo y regionalismo en el comercio internacional: algo más que comercio. El caso de América Latina

Autor:Antonio Remiro Brotóns
 
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Multilateralismo y Regionalismo forman una pareja bien conocida en el ámbito del comercio internacional. El GATT en el pasado y hoy la OMC han conformado el marco de cooperación multilateral dentro de un sistema de liberalización progresiva del comercio anclado en el principio de no discriminación o cláusula de la nación más favorecida; pero dando muestras de sabia flexibilidad siempre admitieron excepciones, entre ellas las fundadas en acuerdos regionales. Conviene, sin embargo, hacer algunas precisiones.

1. LA OMC, NO POR MULTILATERAL ES MALEVA

En el orden comercial el multilateralismo -esto es, la disposición a cooperar con todos los Estados que acepten las mismas reglasha sido hasta ahora un pis-aller, en defecto del universalismo de las Naciones Unidas, justamente porque el GATT era en los tiempos de la guerra fría un mecanismo propio de países capitalistas. Aún ahora la OMC, cuya vocación aglutinadora -y universalistaes clara y realizable, sigue siendo multilateral. Sus miembros son 140, mientras los de la ONU son 189, y China y Rusia, por mencionar los candidatos más conspicuos, negocian con serias dificultades su adhesión[1].

Con ocasión de la III Conferencia Ministerial de Estados Miembros (Seattle, 30 de noviembre2 de diciembre de 1999), la OMC fue objeto de una espectacular contestación por una combinación heterogénea de ONGs y movimientos sociales, pero desde luego la batalla de Seattle -a la que han seguido otrasno ha tenido que ver con el multilateralismo, sino con la consideración de la Organización como sicaria de una globalización que sirve los intereses de las empresas transnacionales del Primer Mundo en perjuicio del medio natural, de los derechos de los trabajadores y del progreso de los países en desarrollo. De hecho, estos países no estaban nada conformes con la agenda que se les había puesto delante y el fracaso de la Conferencia les dio el tiempo necesario para reordenar sus filas.

Aunque es natural que los comerciantes empeñen su celo apostólico en sacralizar la libertad comercial, el comercio es todo lo contrario a un mundo estanco y no es menos natural, pues, que los servidores de otros intereses hayan tratado y traten de aprovecharlo en beneficio de sus causas. Además, al haber puesto un vigoroso mecanismo al servicio de la solución de las controversias comerciales, la OMC ha ejercido una atracción fatal sobre problemas de la agenda de otros convenios y organizaciones internacionales.

Si para unos -los elementos más inconformistas de lo que ahora se conoce como sociedad civilla OMC no hace lo que debe; otros, acostumbrados a usar y abusar del comercio como arma de intervención para realizar sus objetivos políticos, advierten a la Organización que no se entrometa, que no se meta donde no la llaman. Si la misma Corte Internacional de Justicia ha sido amonestada por Estados Unidos por admitir -Estados Unidos dixit demandas que, como las que interesan a la paz y seguridad internacionales, tienen una naturaleza política, ¿qué debería esperar la OMC? El llamamiento a negociar las cuestiones sociales en la OIT, las cuestiones sanitarias en la OMS, la protección del medio ambiente, la conservación de las especies y las posibilidades del desarrollo sostenible en los medios e instancias creados y establecidos para ello, no ha de ser la pieza que encubra la fuga de la OMC de una parte de sus responsabilidades, sino un reconocimiento de su confluencia con las de otras Organizaciones y de la concurrencia de convenios y obligaciones internacionales cuya acomodación no es nada fácil, más aún cuando las normas generales no la han afrontado hasta ahora en términos de jerarquía y las particulares suelen moverse a menudo en el marco de procedimientos autónomos. En este sentido la OMC debe contextualizar sus decisiones y su papel en la era de la mundialización y en eso parecer estar[2].

2. PARA LA OMC TODOS LOS GATTOS SON PARDOS

Cuando las páginas de la OMC que se ocupan del regionalismo anuncian que doscientos catorce acuerdos han sido -como es preceptivonotificados al GATT/OMC entre 1948 y 2001, noventa de ellos a partir del 1 de enero de 1995[3], implicando a casi todos los Estados miembros en uno o más de ellos, la impresión es que los acuerdos regionales son muchos, que su curva de crecimiento ha ido para arriba en los últimos años y que están muy diseminados[4].

Esta impresión es básicamente correcta, pero las cifras deben ser peinadas para saber exactamente de que estamos hablando. La práctica del GATT/OMC entiende el regionalismo en sentido tan amplio que acaba confundiéndolo con el particularismo. Para la OMC (como antes para el GATT) son regionales los acuerdos que establecen un sistema de preferencias comerciales, sin exigencia de continuidad territorial, ni ninguna otra exigencia, entre las partes (incluyendo incluso los acuerdos bilaterales).

Como sabe con toda seguridad el lector (porque, si no lo sabe, como lector es inimaginable), las vías que permiten a un acuerdo regional entrar y residir legalmente en el territorio de la OMC, son tres. La principal y más antigua -se remonta a los orígeneses la del artículo XXIV(4-10) del GATT, sobre comercio de bienes, que a partir de 1994 cuenta con la compañía de un Entendimiento para espantar las dudas interpretativas suscitadas en los cenáculos doctrinales, discutidas en los pasillos e ignoradas al tomar las decisiones. La segunda es la llamada cláusula de habilitación para países en desarrollo, esto es, la Decisión sobre Tratamiento Diferenciado y Más Favorable, Reciprocidad y Más Completa Participación de los Países en Desarrollo, adoptada el 28 de noviembre de 1979 por el GATT, autorizando los acuerdos comerciales preferenciales entre países de este grupo. La tercera, mucho más reciente, apareció en 1995 con el GATS, el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios.

Si consideramos los acuerdos regionales en vigor que han seguido la primera vía, la del artículo XXIV del GATT, advertiremos que las notificaciones han sido ciento cinco. De ellas, sin embargo, descontados los acuerdos bilaterales y los acuerdos de adhesión, sólo nos quedarían ocho. Se trata de la Comunidad Europea (1958), de la Asociación Europea de Libre Cambio (EFTA, 1960), del Mercado Común Centroamericano (1961), del CARICOM (1973), del Área de Libre Cambio de Europa Central (1993), del Tratado de Libre Cambio de América del Norte (1994), y de la Comunidad de Estados Independientes generada alrededor de la Federación de Rusia por las Repúblicas que formaron la Unión Soviética, salvo los países bálticos (que estaban articulando su propia zona de libre cambio) y Moldova (1994). A ellos podría añadirse, dadas sus características, el Acuerdo entre Australia y Nueva Zelanda para el establecimiento de unas Relaciones Económicas más Estrechas (1983). Por lo demás, la mitad de los acuerdos bilaterales notificados tiene como una de las partes a la Comunidad Europea (en 28 casos) o a la EFTA (en 14); otros veintiocho implican a uno de los Estados del Área de Libre Cambio centroeuropea. Israel, Turquía y las islas Feroë agotan prácticamente la nómina, en la que no figuran sudamericanos, asiáticos, africanos, o mela-poli-micronesios.

Son justamente los países de estas regiones los que han alimentado las notificaciones por la vía de la cláusula de habilitación. Las notificaciones son sólo diecisiete, pero a la inversa del supuesto anterior, sólo una se refiere a un acuerdo bilateral (Laos-Tailandia, 1991). Aquí entran por América Latina la ALADI (1980), a la que se ha incorporado Cuba en 1998; el Pacto -hoy ComunidadAndino (a partir del Acuerdo de Cartagena, 1988) y el MERCOSUR (1991); por África el Mercado Común del África oriental y suroriental (1994) y la Unión Económica y Monetaria del África occidental (1999); por el mundo árabe el Acuerdo Económico Unificado entre los Estados Miembros del Consejo de Cooperación del Golfo (s/f)[5]; por Asia los acuerdos preferenciales de los países del sureste asiático (ASEAN, 1977, 1992), de los miembros de la Organización de Cooperación Económica (Turquía, Irán, Paquistán, s/f)[6] y del sur de Asia (1995); por Oceanía el Acuerdo de Cooperación Económica y Comercio Regional del Pacífico Sur (1981) y el Grupo de Vanguardia Melanesio (1984). Todo ello sin olvidar que también se acogió a este epígrafe el Sistema General de Preferencias Comerciales (1989).

Con estos datos -a los que nada sustancial añaden las notificaciones de la tercera vía (artículo V del GATS), que interesa a acuerdos que son la prolongación y complemento de otros notificados conforme al artículo XXIV del GATTel número de acuerdos regionales se reduce a algo más de una veintena, cifra que de todos modos sigue siendo expresiva de la vitalidad del regionalismo, especialmente porque después de la creación de la OMC, lejos de menguar, sus manifestaciones se han multiplicado y abarcan todas las regiones del planeta.

No es mi propósito empantanarme en el debate, ya crónico, sobre la bondad o maldad de este regionalismo -es decir, del particularismo-para el multilateralismo (vocacionalmente universal y abierto por su misma naturaleza) en las relaciones comerciales, pues ni la reflexión teórica ni los análisis empíricos han permitido establecer conclusiones generales e inequívocas. Partiendo de la superior bondad del multilateralismo, se ha dicho que los acuerdos regionales (esto es, particulares) vendrán a reforzarlo, desde una perspectiva estática, si su efecto primario es la creación de nuevos flujos comerciales y de inversión y no la desviación de un país a otro de los flujos ya existentes; y, desde una perspectiva dinámica, si son pioneros de procesos de liberalización adicionales en un plano multilateral y no acaban impidiéndolos[7]. Justamente esto es lo que -más allá del problema de las relaciones entre tratados...

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