La noción de "Práctica Administrativa" en el Derecho Tributario Federal en EE.UU.

Autor:Jacopo Crivellaro
Páginas:212-226
RESUMEN

1. Introducción - 2. Reglamentos del Tesoro - 3. Reglamentos de procedimiento - 4. Manual de Ingresos Internos - 5. Formas alternativas de práctica administrativa - 6. Reestructuración de la IRS - 7. Un deber de coherencia - 8. Protecciones constitucionales - 9. Intervenciones del Congreso para restaurar la uniformidad - 10. Interacción del Derecho Federal con el Derecho Estatal - 11.... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
EXTRACTO GRATUITO

Ver nota 1

1. Introducción

Este artículo atenderá al concepto de "práctica administrativa" en la administración tributaria federal de los Estados Unidos de América. Tras un breve resumen de los distintos instrumentos administrativos que constituyen el núcleo de la práctica administrativa tributaria, el artículo se planteará si puede establecerse una distinción entre práctica interpretativa estatutaria y práctica administrativa tal como se desarrolla por las agencias competentes en ausencia de unas directrices estatutarias claras.

A modo de introducción, es útil comprender como la Administración Tributaria federal de EE.UU. es desarrollada por el Servicio de Ingresos Internos (Internal Revenue Service, "IRS") 2 de acuerdo con tres fuentes principales de autoridad: normativa , administrativa y judicial. La autoridad normativa para la práctica administrativa incluye la legislación contenida en el Código de Ingresos Internos (Internal Revenue Code) de 1986 (Título 26 del Código de EE.UU.), los Tratados en materia tributaria y todos los aspectos relevantes de la historia legislativa. La autoridad administrativa incluye Reglamentos del Tesoro (Treasury Regulations), Directrices de Ingresos (Revenue Rulings) y Consultas tributarias escritas (Letter Rulings), Procedimientos de Ingresos (Revenue Procedures), Memoranda de Asesoramiento Técnicos (Technical Advice Memoranda), Memoranda de Asesoramiento del Consejo Jefe (Chief Counsel Advice Memorandums) y el Manual de Ingresos Internos (Internal Revenue Manual). La autoridad judicial es el cuerpo de jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Supremo y los doce diferentes Tribunale s de Apelación, así como el Tribunal Federal de Quejas de EE.UU. y el Tribunal Tributario de EE.UU3. Este ensayo sólo atenderá a la segunda de estas fuentes, la autoridad administrativa.

2. Reglamentos del Tesoro

Con diferencia, el componente más importante del Derecho tributario de carácter administrativo se compone por los reglamentos promulgados por el Secretario del Tesoro bajo delegación del Congreso. 4 Los reglamentos del Tesoro se engloban dentro de los principios generales de Derecho que crean las agencias reguladoras. Los reglamentos de las agencias pueden tener fuerza jurídica (son entonces conocidos como "normas legislativas") o no (en cuyo caso se definen como "reglas interpretativas"). De acuerdo con la Ley de Procedimiento Administrativo de 1946, sólo las normas legislativas se someten al "proceso de publicidad y comentario" 5, mientras que "las normas interpretativas, pronunciamientos generales de política o las reglas de organización, procedimiento o práctica de la agencia" 6 están exentas de ese proceso. Por otra parte, las normas legislativas se revisan bajo un respetuoso estándar Chevron 7 8 mientras que las reglas interpretativas están sometidas a un estándar de revisión más alto, bajo el test Skidmore. 9

Hasta la reciente sentencia del Tribunal Supremo en Mayo Foundation,10 los Reglamentos del Tesoro no estaban sujetos al mismo control que lasreglas administrativas ordinarias, sino a un grado más alto de respeto judicial.11 De hecho, la práctica tributaria administrativa no distingue entre normas interpretativas y legislativas, sino que más bien dibuja una línea entre "reglamentos de autoridad específica" y reglamentos de "autoridad general". Los reglamentos de autoridad específica comprendían a los reglamentos promulgados según una delegación específica del Congreso (por lo general, una sección de la normativa) y se les conced ía " deferencia de control". 12 Las normas de autoridad general se promulgaban en ausencia de legislación del Congreso y eran, a todos los efectos importantes, equivalentes a normas interpretativas en los términos del grado aplicable de deferencia judicial. 13

Bajo el nuevo estándar federal consecuencia de Mayo, "no estamos inclinados a forjar un enfoque para la revisión administrativa bueno sólo en la legislación tributaria...los principios que subyacen a nuestra decisión en Chevron se aplican plenamente en el ámbito tributario."14 Aplicando la doctrina Chevron a los reglamentos del Tesoro se aislarán de facto las normas legislativas del control judicial. De hecho, un Reg lamento del Tesoro ahora "se so stendrá si es simplemente una construcción razonable del estatuto15. Bajo este nuevo estándar, incluso si el Reglamento del Tesoro es incoherente con una decisión judicial anterior sobre la cuestión, el mismo Tribunal respetará la decisión de la agencia y no dará peso a su consideración anterior.16

La homologación de los Reglamentos del Tesoro con los principios generales del Derecho administrativo elimina la distinción entre reglas de autoridad general y específica. Hasta cierto punto , la antigua distinción había dibujado la línea de manera precisa en la diferencia entre la práctica de un result ado de interpretación de las leyes (autoridad específica) y los reglamentos que emiten una pr áctica administrativa coherente en ausencia de declaración de voluntad del Congreso (autoridad general). La aplicación de la doctrina Chevron en este campo movió la preocupación de la interpretación estatutaria a la delegación administrativa, exigiendo razonabilidad en la decisión de la agencia, dependiendo de si la acción fue directamente autorizada por el Congreso.

3. Reglamentos de procedimiento

Los reglamentos de procedimiento se promulgan por el Comisionado de Ingresos Internos (Commissioner of Internal Revenue) con el propósito de dirigir la "conducta de los agentes del Servicio en el desarrollo de su deber" 17. A diferencia de los Reglamentos del Tesoro, los Reglamentos de procedimiento no están sujetos a los requisitos de publicidad y comentario, 18 pueden ser retroactivos19 y no son obligatorios para el IRS.20 Luhring v Glotzbach21 sostiene que los Reglamentos de procedimiento solo pueden ser "directivos y no coercitivos jurídicamente, ya que si son coercitivos, restringirían la autoridad más alta del Secretario del Tesoro [al emitir los Reglamentos del Tesoro]"22. Como tal, los reglamentos de procedimiento -una forma centralizada de práctica administrativa emitida por el Comisionado en ausencia de normativa en la materia- no pueden ser denunciados por un contribuyente ante los Tribunales. Por otra parte, si un contribuyente puede probar que los reglamentos de procedimiento son incoherentes con la normativa o con los reglamentos del Tesoro, serán desautorizados y considerados inefectivos.

4. Manual de Ingresos Internos

El Manual de Ingresos Internos ("IRM") "es la principal fuente oficial de instrucciones del IRS al personal vinculado a la administración y operativo del Servicio."23 Un supuesto importante en la caracterización de las relaciones IRS-contribuyente en el contexto del IRM ha sido la sentencia del Tribunal Supremo United States v Caceres24 de 1979. De manera similar a los reglamentos de procedimiento, el Tribunal Supremo mantuvo que una violación del IRM por el IRS no podía dar lugar a una consecuencia negativa par a los contribuyentes. En Caceres, el contribuyente defendía que había sido acusado de intentar sobornar a un agente IRS en base a la prueba de que un agente de IRS había dado indicios de la violación de las normas de procedimiento contenidas en el IRM.25 El abogado defensor se dedicó a contradecir la prueba, pero el Tribunal sostuvo que el IRM no es una exigencia constitucional, sino que es e sencialmente un código de conducta auto-regulador de una agencia departamental, su violación no conlleva automáticamente revisión constitucional.26 El Tribunal esquivó la apelación al Due Process27 argumentando que el abogado defensor no había confiado en los reglamentos y, consecuentemente, que "no estaba pe or de lo que hubiera estado si los reglamentos hubieran sido respetados." 28 Por otra parte, el Tribunal reconoció también que en los casos en los que el acusado pueda probar el perjuicio por confiar en una norma de agencia particular "no se seguiría necesariamente [por el hecho de que el IRM no es una exigencia constitucional] que la agencia no tuviera deber de obed i encia [al IRM]." El alcance exacto de la doctrina del Tribunal Supremo resulta ambiguo, pero parece sostener un deber débil de stoppel equitativo capaz de compeler al IRS a atenerse por el IRM en circunstancias excepcionales.29

5. Formas alternativas de práctica administrativa

Las consultas tributarias escritas del IRS, las decisiones de ingresos y los procedimientos de ingresos constituyen formas adicionales de práctica administrativ a surgidos a nivel (nacional) centralizado , pero en ausencia de normas de autoridad del Tesoro o del Congreso, como consecuencia de que estos pronunciamientos del IRS afecten a las obligaciones de los contribuyentes individuales más que a la base imponible de manera genérica.

5.1. Decisión por carta

Una Decisión por carta (Letter ruling o Private Letter Ruling) es una "decisión escrita emitida a un contribuyente por una Oficina asociada como respuesta a una pregunta escrita por un particular ... sobre su posición a fines fiscales o los efectos tributarios de sus actos o transacciones, antes de la presentación de las declaraciones... Una decisión por carta interpreta y aplica las normas tributarias al conjunto de hechos específicos del contribuyente y se da cuando resulta apropiado en interés de una correcta administración tributaria."30 Cuando se emite una...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA