Normativa ambiental vasca y directiva europea de impacto ambiental: problemas de articulación

Autor:Agustín García Ureta
Páginas:173-191
 
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  1. Según el título que se ha asignado a esta intervención *, el objeto de la misma habría de ser la relación entre la normativa dictada hasta el momento por la Comunidad Autónoma del País Vasco (en adelante, CAPV) en relación a la evaluación de impacto ambiental de proyectos y la vigente Directiva comunitaria de impacto ambiental, con la finalidad de desentrañar las posibles contradicciones, insuficiencias o lagunas que se observaran en la comparación entre ambas normas. Esta tarea, que observada desde esa perspectiva podría antojarse como sencilla, se complica bastante si tenemos en cuenta que entre una y otra norma (la europea y la vasca) se interpone una extensa legislación estatal en la materia, dictada, en gran medida, con un carácter básico. El juego de relaciones entre normas es, de esta forma, de carácter triangular y las hipótesis a analizar mucho más amplias de las inicialmente previstas, dado que podría darse el caso de que la normativa au-

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    tonómica vasca fuera respetuosa con la Directiva comunitaria en la materia pero no con la legislación básica estatal, pudiendo a su vez esta ser compatible o no con la normativa europea sobre la cuestión, lo que determinaría la variedad de soluciones que podrían darse a cada problema que se plantease.

  2. Este análisis se complica si, además, adoptamos una perspectiva de análisis diacrónica. La primera Directiva europea de impacto ambiental de proyectos data de 19851 y, al margen de modificaciones puntuales de la misma2, el texto vigente es de 20113, si bien una nueva e importante reforma en la materia se ha adoptado en 20144, reforma que deberá ser transpuesta antes del 16 de mayo de 2017. A su vez, la legislación estatal general sobre evaluación de proyectos se aprueba inicialmente en 19865, es desarrollada reglamentariamente en 19886, y, al margen de reformas sectoriales, es objeto de una intensa renovación legislativa periódica: el año 2000 (por Real Decreto-ley)7, el 2001 (por ley ordinaria)8, el 2003 (a través de una ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que suele acompañar a la ley de presupuestos generales)9, el 2008 (mediante Real Decreto Legislativo10, que aprueba un texto refundido), el 2010 (por ley ordinaria)11, para desembocar en 2013 en la actual Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (en adelante, LEA). En el ámbito de la CAPV, la regulación de la evaluación de impacto ambiental de proyectos se produce a través de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, g eneral de Protección del Medio Ambiente del País Vasco (en adelante, Lg PMAPV), que es puntualmente modificada en 2012 en el proceso de adaptación de la legislación autonómica a la Directiva comunitaria de servicios, mediante la reforma de uno solo de sus artículos en materia de evaluación de impacto y, lo que es más trascendente, a través de la deslegalización de sus anexos, lo que permite el cambio de listado de proyectos sujetos a evaluación mediante un simple decreto elaborado por el g obierno Vasco. Todo ello nos conduce a constatar que en el lapso de tiempo que ha existido normativa vasca propia en la materia (1998-2015) el número de situaciones temporales de contraste es abundante, necesitado de un estudio periódicamente actualizado y generador de un elevado número de situaciones de transitoriedad, cuyo

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    análisis —por supuesto— se va a esquivar en esta ponencia, la cual va a centrarse exclusivamente en la situación existente en el momento normativo actual, estudio que, por tanto, no es proyectable a cualquiera de los lapsos anteriores a los que se ha hecho referencia. Sin ir más lejos, este tipo de problemas se plantean habitualmente en bastantes de los procesos llevados a cabo ante el Tribunal Constitucional entre el Estado y las CCAA en los diversos recursos de inconstitucionalidad y conflictos competenciales que les han enfrentado en la materia. Es frecuente que el Alto Tribunal tenga que pronunciarse sobre una normativa ya derogada formalmente pero cuyo contenido (en lo sustancial) se mantiene en la legislación posterior que se halla en vigor en el momento de dictarse la sentencia, excepcionando el efecto extintivo del que, en general, tiene la derogación de una norma impugnada en el proceso constitucional.

  3. A las dificultades señaladas han de añadirse las que se derivan del singular sistema que, desde su origen comunitario, se configura en la normativa de evaluación de impacto ambiental de proyectos. Es sabido que una de las claves de bóveda del sistema es el de los anexos de la normativa correspondiente, anexos que fijan, con mayor o menor grado de precisión, el listado de obras, actividades, servicios, instalaciones, etc., que deben some-terse a evaluación. Sin perjuicio de que tales anexos tengan el valor jurídico de las normas que los contienen (salvo que estas señalen lo contrario) y de que, por ende, las contradicciones entre los mismos hayan de solventarse siguiendo idénticos parámetros que los que se utilizan para resolver cualquier contradicción entre directivas europeas y legislación interna (por un lado), y legislación básica estatal y legislación autonómica (por el otro), lo cierto es que el sistema complejiza el mecanismo de articulación entre ordenamientos desde el momento en que permite un cierto grado de apertura en la integración de las normas ¿A qué nos estamos refiriendo? No a los proyectos cuya evaluación viene establecida de manera obligatoria, bien sea en la normativa comunitaria o en la legislación básica estatal (en cuyo caso la solución a los conflictos se resuelve con facilidad en base a los principios de efecto directo, primacía del derecho comunitario y, en su caso, prevalencia del Derecho estatal), sino a los que la normativa permite un desarrollo normativo variado. Nos referimos, en principio, a los proyectos del Anexo II de la Directiva comunitaria, en los que el Estado puede optar por una decisión de sometimiento a evaluación caso por caso o bien mediante umbrales, según una serie de criterios tasados y determinados. Pero también se produce dicha apertura como consecuencia de la labor del legislador básico estatal que permitía, de manera explícita, por lo menos hasta la LEA de 2015, que los proyectos del Anexo II de dicha legislación (que podrían no coincidir con los del Anexo II de la Directiva, pues el Estado podría haber convertido muchos de estos en supuestos de obligatoria evaluación, además de poder incorporar otros proyectos y actividades no explícitamente mencionados en dicho anexo comunitario) fueran evaluables en función de lo

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    determinado por el órgano ambiental competente o, en su caso, en virtud de lo establecido por el legislador autonómico que podría haber fijado también umbrales específicos (respetando las exigencia comunitarias) que evitaran esa decisión casuística y fijaran con mayor nitidez el criterio de lo evaluable o no evaluable. Se trata de una reproducción de la técnica de fijación de proyectos determinada en la normativa comunitaria, que ha dado lugar a diversas controversias competenciales, plasmadas con habitualidad tanto en la jurisprudencia constitucional como en el ámbito académico. 4. El centro del debate que plantean estos elementos normativos, desde la perspectiva autonómica, se ha situado, no en los aspectos sustantivos de la evaluación, sino en la determinación de quién sea el órgano ambiental competente que ha de emitir la declaración de impacto ambiental en cada caso concreto. Y, a estos efectos, la jurisprudencia constitucional es clara y reiterada desde la primera sentencia que ha de enfrentarse al problema. En efecto, en la STC 13/199812 se establece que resulta plenamente compatible con el texto constitucional que el órgano ambiental que haya de emitir la declaración de impacto ambiental pertenezca a la Administración del Estado cuando se trata de la evaluación de proyectos u obras cuya aprobación o autorización sea competencia sectorial de esa misma Administración. Para el TC el conflicto que se planteó no podía ser resuelto atendiendo exclusivamente al reparto competencial sobre medio ambiente (art. 149.1.23 CE), dado que la evaluación de impacto ambiental no puede caracterizarse como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. Muchas de esas obras, instalaciones y actividades forman parte de materias sometidas a reglas es-pecíficas de reparto de competencias que son títulos que por su naturaleza y finalidad atraen a la de medio ambiente. La Administración está ejerciendo sus competencias sectoriales propias cuando asegura que el organismo o la empresa que promueve la obra u otra actividad proyectada realiza el estudio de impacto ambiental, cuando somete el proyecto y el estudio de impacto ambiental a información pública, cuando realiza consultas con otras autoridades, y les pide informes, y cuando finalmente formula la declaración de impacto ambiental. La Administración estatal ejerce sus propias competencias sustantivas sobre la obra, aún cuando preceptivamente deba considerar su impacto ambiental. En tal caso no está ejecutando la legislación básica sobre medio ambiente. Esta competencia se agota en aprobar la norma que obliga a todas las Administraciones públicas a que, cuando actúan en el ejercicio de cualesquiera de sus competencias, ponderen y evalúen las repercusiones sobre el medio ambiente13. La tesis de la correspondencia órgano ambiental/órgano sustantivo, al menos cuando se trata de proyectos, obras e instalaciones de competencia estatal en su aprobación o autorización, se mantendrá incólume en la jurisprudencia constitucional posterior, como lo demuestran los fundamentos jurídicos y fallos contenidos en las siguientes

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    resoluciones: STC 101/200614 (recurso de inconstitucionalidad contra, precisamente, la Lg PMAPV); STC 1/201215 (en este caso el objeto central de la discusión consistió en la posible utilización de la figura del Real Decretoley para incorporar a la legislación estatal los...

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