La nueva naturaleza de la (des)Unión Europea. Flexibilidad y crisis de integración

• Date: 01 April 2016

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MARÍA AMPARO ALCOCEBA GALLEGO

Profesora Titular de Derec ho internacional público

Universidad Carlos III de Madrid

Revista Española de Derecho Europeo 58

Abril – Junio 2016

Págs. 47 - 80

LA NUEVA NATURALEZA

DE LA (DES)UNIÓN EUROPEA:

FLEXIBILIDAD Y CRISIS DE INTEGRACIÓN

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. CON SIDER ACI ONES PREV IAS : PREC ISIO NES C ONCE PTU ALE S Y FÓR -

MULAS DE FLEXIBILIDAD. III. EL NUEVO RÉG IMEN PARA EL REINO UNIDO EN LA UNIÓN

EUROPEA. 1. La permanencia del Reino Unido al margen de la UEM . 2. La Unión cada vez más

estrecha entre los pueblos de Europa excepto Reino Unido. 3. Prestaciones sociales y libre

circulación (Sección D). IV. NATURALEZA Y EFECTOS DE LA DECISIÓN DE LOS JEFES DE

ESTADOS Y DE GOBIERNO REUNIDOS EN EL SENO DEL CONSEJO EUROPEO. V. CONSIDE-

RACIONES FINALES.

RESUMEN: El devenir del proceso de construcción

eur opea ha hec ho de la exi bilida d un elem ento in-

herente a este. La integración diferenciada, esto es,

la posibilidad de que un grupo de Estados miem-

bros utilice los procedimientos, mecanismos e ins-

tituciones de la Unión para dotarse de un sistema

normativo a aplicable sólo a ellos se ha converti-

do en un elemento esencial del proyecto europeo

de integración. Sin embargo, su afectación a ele-

mentos esenciales del proceso de integración y la

quiebra del proceso como creador «de una Unión

cada vez más estrecha entre los pueblos de Euro-

pa» conrmada en el Consejo Europeo de los días

ABSTRACT: Flexibility has become an essential

element in the European integration process. Di-

fferentiated integration implies that a group of

member states can use the proceedings, mecha-

nism and institutions of the EU to create a unique

set of rights and obligations that will be applied

only to them. Differentiated integration has been

use d to break the hard cor e of the int egration pro-

cess and, as a consequence, has impacted negati-

vely in the integration process. The Decision of the

Heads of State or Government meeting within the

European Council, taken on February 2016 con-

cerning a new settlement for the United Kingdom

48 MARÍA AMPARO ALCOCEBA GALLEGO

REDE 2016 • 58

I. INTRODUCCIÓN

El Consejo Europeo celebrado los pasados 18 y 19 de febrero de 2016 ha adop-

tado una serie de disposiciones que, con objeto de satisfacer las preocupaciones bri-

tánicas dentro de la Unión Europea, pretenden en esencia particular izar o flexibilizar

(aún más) el estatuto jurídico de este Estado miembro dentro de la Unión1.

La historia de la integración europea es la historia del conflicto entre los obje-

tivos y necesidades de la integración, de un lado, y las posibilidades y voluntades de

los Estados miembros, por otro lado. Han sido varias las ocasiones en que cuestiones

de política interna en algunos Estados miembros y/o visiones divergentes del proyecto

europeo han condicionado e incluso transformado el devenir de la Unión Europea, lle-

vando a f lexibilizar o part icularizar, en un intento conciliador, los derechos y obligaciones

1.Tales preocupaciones fueron puestas de manifiesto en una carta dirigida por el Primer

Ministro br itánico, David Cameron, al Pre sidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, el 10

de noviembre de 2015 (Vid. la carta en www.gov.uk). El origen de dicha misiva se encuentra

en la promesa electoral del Primer Ministro británico de celebrar un referéndum sobre la

permanencia de R eino Unido en la Unión Europea en caso de ganar la s elecciones de 2015.

La cart a del Presidente al Consejo Europeo en respuesta a la s cuestiones planteadas por el

Reino Unido puede consultars e en www.europa.consilium.eu.

17 y 18 de febrer o permiten plant ear que asistimo s

a una crisis de identidad del mo delo existente y a

una refundación implícita de éste cuyos contornos,

eso sí, todavía no están na da claros.

Efecti vamente, la reo rientación es tatalista del pr oce-

so de integración junto con la quiebra de elementos

hasta entonc es esenciales, algunos de ellos a través

de la integración diferenciada, se ha visto conrmada

por el pasado f ebrero. Es lamentable , además, que tal

conrmación se haya hecho por la puerta trasera, a

través de una decisión de Jefes de Estado y de Go-

bierno reunidos en el seno del consejo con objeto de

satisfacer las preocupaciones británicas y no a través

de una revisión del tratado (aunque con la expectati-

va de su incorporación en ese momento). Es evidente

que la Unión ha dejado de tener ese carácter transi-

torio, no permanente, destinado a la consecución de

una mayor integración entre los Estados miembros,

esto es, una unión cada vez más estrecha entre los

pueblos europeos.

PALABRAS CLAVE: Flexibilidad, Integración Di-

ferenciada, United Kingdom, Unión cada vez más

estrecha, núcleo duro, proceso de integración, Re-

gresión, nueva naturaleza de la integración europea.

within the European Union, has conrmed this

concept. This could represent a re-founding of the

existing integration process and its original leit-

motiv of «creating an ever closer union among the

peoples of Europe».

Fecha de recepción del original: 20 de mar zo de 2016

Fecha de aceptación:4 de mayo de 2016

KEYWORDS:Flexibility, Dif ferentiated integra-

tion, United Kingdom, clos er union, hard core,

integration p rocess, new nature of the European

integration proce ss.

49LA NUEVA NATURALEZA DE LA (DES)UNIÓN EUROPEA…

de algunos Estados miembros en su interior. Ya ocurrió con ocasión del Tratado de

Maastricht y los casos de Reino Unido, Irlanda y Dinamarca; también con el Tratado

de Amsterdam y los mismos Estados miembros; o después con el Tratado de Lisboa

y Reino Unido, Irlanda y Polonia. No obstante, todos estos casos tienen un elemento

común que los diferencia del actual: todas las preocupaciones de esos Est ados miembros

y sus pretendidas flexibilizaciones, se plantearon ante el nacimiento un nuevo Tratado

de la Unión Europea que suponía profundizar y crear una Unión má s estrecha entre los

Estados miembros. Las pretendidas particularidades para el Reino Unido acordadas los

pasados 18 y 19 de febrero se han planteado sobre un Tratado preexistente, en vigor, y

cuyo consentimiento en obligarse por él ya había prestado este Estado miembro.

Es cierto que no es la primera vez que un Estado miembro plantea una

flexibilización de su estatuto jurídico dentro de la Unión Europea ante un compromi-

so de Derecho originario ya adquirido2. Pero sí es la primera vez que tal flexibilidad

permite replantear abiertamente la naturaleza de la Unión Europea.

El objeto de las próximas páginas es ofrecer algunas reflexiones sobre la relevancia

para la Unión Europea de algunas de la s disposiciones acordadas por el Consejo Europeo

los pasados 18 y 19 de febrero en relación con el Reino Unido. Se trata, en particular,

de un lado, de considerar el impacto que el contenido de una flexibilización como la

acordada para este Estado miembro en su estatuto jurídico dentro de la Unión Europea,

puede tener en la naturaleza de ésta; de otro lado, se trata de determinar la naturaleza y

alcance del acto en virtud del cua l se acuerda tal flexibili zación y su idoneidad al respecto.

Para ello, partiremos del concepto de integración diferenciada y sus distintas fórmulas

como mecanismo conciliador entre capacidades y voluntades de los Estados miembros

en la Unión. En segundo lugar, trataremos de determinar si las disposiciones acordadas

suponen, desde el punto de vista material, algún tipo de flexibilización adicional en los

derechos y/o obligaciones del Reino Unido dentro de la Unión, alguna modificación de su

estatuto jurídico actual (sus novedades) y, en su caso, sus consecuencias. Con este objetivo

será necesario contextualizar tales contenidos en el marco de la integración diferenciada

dentro de la UE. En tercer lugar, en caso de que tales contenidos impliquen algún tipo de

modificación, analizaremos cuál es el alcance de las disposiciones en virtud de las cuáles

se ha adoptado, esto es, en qué medida ofrecen garantía jurídica para su materialización.

II. CONSIDERACIONES PREVIAS: PRECISIONES CONCEPTUALES Y FÓRMULAS

DE FLEXIBILIDAD

A lo largo de la historia de la integración europea, conciliar las capacidades y vo-

luntades de los Estados miembros para avanza r en la integración e incluso para mante-

ner el nivel de integración alcanzado, se ha mostrado tan necesario como complicado.

La solución conciliadora ha supuesto, desde el Tratado de la Unión Europea

de 1992, flexibilizar los derechos y obligaciones de los Estados miembros (esto es,

2.Piénse se en el caso de Suecia y su compromiso respecto de la UE M o la desvinculación de

Reino Unido respecto de la U EM.