Sulla questione dell’obbligo di interpretazione conforme di una direttiva rispetto al termine della sua entrata in vigore

• Author: Martina Guidi
• Position: Dottoranda di ricerca in Istituzioni e politiche comparate, internazionali ed europee nell’Università degli studi di Teramo
• Pages: 409-437

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@1. Introduzione

1. Alcune recenti sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee hanno riportato l’attenzione sull’interpretazione conforme, quale uno dei principi elaborati dalla giurisprudenza comunitaria per la valorizzazione delle direttive non correttamente attuate. Rispetto al consolidato orientamento sul tema le sentenze oggetto del presente lavoro presentano elementi di novità. Per la prima volta, la Corte si pronuncia sulla determinazione della data a partire dalla quale sorge in capo ai giudici nazionali l’obbligo di interpretare il diritto interno in conformità con una direttiva non adeguatamente trasposta. In particolare, la Corte affronta la questione se l’interpretazione conforme debba trovare realizzazione soltanto nel periodo successivo alla scadenza del termine di trasposizione della direttiva o anche precedentemente¹. Secondo l’Avvocato generale Kokott, la possibilità di individuare un limite temporale – nello specifico, un termine iniziale – all’obbligo di interpretazione conforme costituisce “una questione di sostanziale importanza” nell’ambito del diritto comunitario².

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Come vedremo diffusamente nei prossimi paragrafi, si tratta di una questione tutt’altro che pacifica, tanto in dottrina quanto nella stessa giurisprudenza comunitaria. In mancanza di statuizioni della Corte di giustizia al riguardo, si è sviluppato un ampio dibattito dottrinario sulla possibile rilevanza della data di entrata in vigore della direttiva o della scadenza del termine concesso agli Stati membri per la sua trasposizione/attuazione. Mentre c’è concordanza di opinioni sulla circostanza che l’efficacia diretta di una direttiva possa essere invocata solo a seguito della scadenza del termine di trasposizione, la determinazione di un vincolo temporale a proposito dell’obbligo di interpretazione conforme non è altrettanto pacifica. Alcuni autori ritengono opportuno far valere lo stesso termine anche a proposito di siffatto obbligo; altri, invece, sostengono l’irrilevanza di qualsivoglia limite temporale con riguardo all’attività ermeneutica dei giudici nazionali.

In particolare, non sorgono tanti problemi nell’ammettere il ricorso “pretermine” alla judicial implementation, poiché in questo caso i giudici nazionali si trovano a interpretare la normativa interna rientrante nell’ambito di applicazione di una direttiva. Ove la normativa abbia una portata sufficientemente ampia, i giudici nazionali dovrebbero sempre interpretarla in senso conforme alla norma comunitaria che è all’origine degli atti interni (c.d. occasio legis)³ o, comunque, disciplina lo stesso ambito. Molto più controverse sono invece le posizioni a proposito della remedial interpretation, perché in questa ipotesi lo strumento dell’interpretazione conforme avrebbe la finalità di rimediare alle conseguenze negative derivanti dalla vigenza di una normativa nazionale contrastante con le finalità di una direttiva non adeguatamente trasposta. I giudici nazionali dovrebbero comunque tentare di risolvere il contrasto mediante l’interpretazione di norme del diritto nazionale in conformità con la direttiva considerata, onde conseguire il risultato perseguito da quest’ultima⁴.

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Va, peraltro, osservato che il silenzio a lungo serbato dalla Corte di giustizia in proposito è un aspetto che ha certamente contribuito ad alimentare le incertezze nell’adempimento all’obbligo di interpretazione conforme da parte dei giudici nazionali⁵. Prima di affrontare la questione ora brevemente esposta, sembra utile richiamare le linee essenziali della giurisprudenza comunitaria relativamente all’obbligo in parola.

@2. L’obbligo di interpretare il diritto nazionale in conformità con una direttiva

2. L’interpretazione conforme, quale contenuto di un obbligo posto in capo ai giudici nazionali in qualità di giudici “comunitari”, è spesso trattata in subordine all’efficacia diretta poiché considerata uno strumento meno incisivo e originale rispetto ad essa nell’ambito del diritto comunitario. Quest’ultima affermazione merita tuttavia alcune precisazioni.

Quanto all’originalità, è ben noto che negli ordinamenti nazionali, l’attività ermeneutica dei giudici nazionali ha assunto particolare importanza per assicurare la conformità del diritto nazionale non solo con il diritto comunitario, ma anche con il diritto internazionale⁶. Altrettanto nota è, tuttavia, l’esistenza di differenze nel modus operandi dello strumento dell’interpretazione conforme nelle due ipotesi⁷. Una caratteristica tipica soltanto della prima ipotesi di interpretazione conforme sta nel fatto che i giudici degli Stati membri sono chiamati a risolvere possibili contrasti tra disposizioni nazionali e comunitarie, al fine di garantire la piena efficacia di quest’ultime, in forza di un obbligo derivante direttamente dal diritto comunitario e non secondo una scelta rimessa alla loro discrezionalità. Quanto all’incisività, appare convincente la tesi dell’Avvocato generale Tizzano secondo cui il principio di interpretazione conforme costituisce “uno degli effetti strutturali della norma comunitaria, che consente, assieme allo strumento più invasivo dell’efficacia diretta, l’adeguamento del diritto interno aiPage 412 contenuti e agli obiettivi dell’ordinamento comunitario”⁸. Non va comunque dimenticato che in ambito comunitario, in forza dell’opera “incentivante” della Corte di giustizia, l’obbligo di interpretazione conforme – come vedremo successivamente – ha acquisito un ruolo assai rilevante nella “valorizzazione” delle direttive inattuate, tale da condurre spesso a risultati pratici simili a quelli derivanti dall’efficacia diretta.

La prassi prevalente mostra come la Corte di giustizia abbia ricostruito in capo ai giudici nazionali lo specifico obbligo di interpretazione conforme per la stessa ragione per cui ha elaborato la teoria dell’efficacia diretta, ossia per porre rimedio ai frequenti casi di inadempimento all’obbligo di recepimento entro il termine prescritto oppure di trasposizione inadeguata di una direttiva da parte degli Stati membri⁹. Tuttavia, la stessa Corte di giustizia inizialmente faceva ricorso all’obbligo di interpretare il diritto nazionale in senso conforme a disposizioni del diritto comunitario soprattutto in via residuale, nelle ipotesi in cui quest’ultime non potevano produrre effetti diretti¹⁰. Da qui la considerazione di siffatto obbligo interpretativo quale rimedio “alternativo”¹¹ – rispetto all’efficacia diretta – per sopperire all’inadempimento statale¹².

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Invece, secondo altra dottrina, “the principle of indirect effect has priority over direct effect”¹³. Pertanto, i giudici nazionali, in caso di inadeguato o mancato recepimento di una direttiva da parte dello Stato membro, dovrebbero in primo luogo tentare di “riconciliare” il diritto interno con quello comunitario attraverso lo strumento dell’interpretazione conforme. Solo ove questo tentativo risulti vano, i giudici dovrebbero verificare se alla disposizione comunitaria possa essere riconosciuta efficacia diretta e, in caso positivo, applicarla in quanto tale nell’ordinamento interno¹⁴. Comunque, seppure sotto il profilo logico-concettuale l’interpretazione conforme ben potrebbe essere utilizzata quale rimedio prioritario, le incertezze e le difficoltà derivanti dall’attuazione degli obblighi comunitari via consistent interpretation inducono a ritenere preferibile il ricorso all’efficacia diretta quale “via parallela” e non soltanto subordinata¹⁵.

Nel tempo, con particolare riferimento alle direttive l’obbligo di interpretazione conforme ha assunto un’importanza determinante, considerati i limiti temporali e soprattutto soggettivi degli effetti diretti che tali atti possono produrre¹⁶. Quanto ai limiti soggettivi, la giurisprudenza comunitaria, pur ammettendo che un privato possa far valere direttamente dinanzi ai giudici nazionali le disposizioni chiare, precise e incondizionate di una direttiva nei confronti di uno Stato membro (efficacia diretta cosiddetta “verticale”), esclude costantemente siffattaPage 414 possibilità nei confronti di un altro privato¹⁷. La Corte di giustizia, secondo alcuni, avrebbe affermato l’obbligo in parola proprio per attenuare le discutibili – e da più parti contestate¹⁸ – conseguenze derivanti dalla esclusione di effetti diretti “orizzontali”. Nell’intento della Corte viene così stabilita una forma di garanzia – seppur minoris generis, come rilevato da alcuni¹⁹ – per i privati interessati all’applicazione di una direttiva all’interno di uno Stato membro, anche definita invocabilité d’interprétation²⁰. Nelle controversie tra privati, l’obbligo diPage 415 interpretare il diritto nazionale in conformità con il diritto comunitario costituisce pertanto un rimedio indispensabile, non solo per assicurare a una direttiva la maggiore efficacia possibile in casi di mancato o inadeguato recepimento nell’ordinamento interno²¹, ma anche per permettere ai privati di invocare i diritti derivanti dalla norma comunitaria e ricavarne qualche “effetto utile”²².

@3. Segue: portata

3. La Corte di giustizia ha affermato, per la prima volta nella sentenza Von Colson e Kamann²³, l’obbligo del giudice nazionale di interpretare e applicare in conformità con una direttiva la normativa adottata per la sua attuazione nell’ordinamento interno, in virtù dell’obbligo di risultato posto dalla direttiva ai sensi dell’art. 249, par. 3 TCE e dell’obbligo di cooperazione previsto dall’art. 10 TCE²⁴. La consacrazione dell’obbligo di interpretazione conforme a una diret-Page 416tiva inattuata si è avuta a partire dalla sentenza Marleasing, che ne ha statuito l’estensione anche alle disposizioni nazionali, precedentemente o successivamente adottate, prive di qualsiasi collegamento funzionale con la direttiva²⁵.

Alla luce di questa prima giurisprudenza²⁶, alcuni autori hanno definito l’interpretazione del diritto nazionale in senso conforme allo scopo di una direttiva come una forma di...